肯尼迪(65)_西奧多·索倫森

六五

　　§預算與債務

　　可是即使沒有國際收支問題的壓力，總統也不會感到可以把聯邦預算的赤字定得象他那些自由派的批評者所樂意定的那樣多。他認識到向國會提出的「行政預算」並不能精確地反映出政府所作的努力。他知道在國家恢復它的就業和經濟增長的全部潛力之前，需要有一個時期有相當大的預算赤字。同時，他也日益看清，預算並不僅僅是一部帳目，而且是經濟政策的一個強有力的工具。雖然他把1961年國內開支的增加主要看成是某些特別計劃所帶來的利益，而不是一般的預算所帶來的利益，但是到了1963年，他就設法使開支和稅收政策適應當時的經濟狀況，並能使全部開支對繁榮經濟和增加就業收到效果。不過他的政治經驗告訴他，在全國人民和國會贊成政府有意識地提出一份有巨額赤字的預算之前，需要有一個逐步重新教育的時期，因為近十六年來，人民和國會已經聽慣了白宮的說教，它一貫宣揚政府的財政赤字是壞事。

　　共和黨人罵民主黨人是揮金如土的敗家子，會把國家淹沒在債務之中。總統感到，如果他要在國會和全國取得成功，就得使共和黨對民主黨這種老一套的指責變得軟弱無力。1960年，尼克松曾經譴責肯尼迪在財政上不負責任，說他是一個激進份子，提出的政綱會招致無法控制的通貨膨脹。如果郊區的年輕穩健派和其他轉向肯尼迪的無黨派人士相信了尼克松的話，那末肯尼迪就會被擊敗了。他感到，為了使他的政綱得以通過，他一定要擺脫掉「大揮霍者」的形象，同時也要有所節制，以便同艾森豪威爾和其他共和黨人保持一定程度的協調，因為在對外政策方面他需要他們的支持。

　　此外，人們普遍認為保持預算平衡是神聖不可侵犯的，要想在一夜之間使選民或國會轉變過來，認識到赤字預算的好處，這在政治上是不可能的。甚至在1963年，當他採用減稅與巨額赤字和擴大開支相結合的辦法，表現出一代人中最大膽的財政行動時，他還是感覺受到國會和選民的意見的制約。他知道，更多的錢可以花在國內的許多地區。他在一次記者招待會上說，「但是這仍然是個龐大的預算，一個巨額的赤字。我認為，我們現在已經盡了最大的努力。在以後幾年裡，我們也許還要做更多工作。」而在以後幾年裡，他希望公眾和國會全會更好地理解做更多工作的想法是明智的。

　　他採取了三種不同的辦法來處理全國的財政上重新教育的問題。

　　1．首先，他一面悄悄地接受了赤字預算的必要性這個概念，一面又表明自己不是一個揮霍者。甚至當他造成相當大的赤字時，他還講著平衡預算者的行話，這使自由派人士大失所望。正如保羅·塞繆爾森指出的那樣，這是肯尼迪「平息」對他增加預算表示「無理反對」的唯一手段。他強調他的目標是使繁榮年代到衰退年代的「整個週期」的預算都能平衡。他講了關於要使「我們所花的每一塊美元都充分發揮其作用」的所有那些正確的話。他在1961年強調指出，單是他的國內計劃本身不會使他的前任留下來的預算不衡的，在1962年則強調指出，他所提出的預算是平衡的，即使在平1963年他也強調指出，雖然由於提出的減稅以及軍事和空間經費等項目而造成了赤字，但是他的預算還是減少了「民事」開支。

　　儘管這些聲明沒有一個是假的，但是它們比起現代史上任何其他的總統預算聲明並不更為「真實，沒有半點虛假」。這些聲明給我們這些為他準備預算和法案的人規定了最高限額，不過在這些最高限額內，有許多辦法可以不必對主要項目作重大變動就可把數字配合進去。預算僅僅是一系列估計數字，例如將徵收到多少稅款，在這一財政年度結束以前將包出多少合同，新的項目將在什麼日期開始，哪些支付款項可以加速或推遲，以及其他許多尚未估計到的項目。這些估計數字取決於一些其他的估計數字，如提供國家歲入的經濟狀況，影響收成的氣候條件，以及改變國防開支的戰爭因素——而這些估計又是以其他更多的估計為根據的。

　　總之，低的預算限額仍然留有某些餘地。艾森豪威爾總統給肯尼迪的第一個財政年度留下的極端不平衡的全年「平衡」預算，就是一個最好的例子。這個預算在衰退時期設想有繁榮時期的收入。它提出了一些沒有落實經費的項目和方案。它大反常規地假定，增加郵資的提案將獲得國會的批准，並在十周內生效。它大大地少算了對農產品價格補貼的撥款，對於一些盡人皆知國會將予以擴大的基本計劃項目——如住房、機場和農村電氣化管理等，它虛假地提出，國會將會停止或大大削減其撥款。該預算還略去了聯邦政府完全承擔下的某些財政義務。我可以老實說，肯尼迪的預算從沒有採取過捏造財政上的償付能力這種極端的手法。

　　但是使他任命的許多官員感到驚奇的是，肯尼迪總統不僅在口頭上，而且在行動上都是一個真正的節約者。他就職後的兩個主要任務是，恢復經濟繁榮和維持國防開支。這兩項任務都不能通過亂砍一個完全不充足的預算來完成。不過他認為，由於過多人失業而造成必要的赤字同無節制的花費所造成的赤字，這兩者是完全不同的，他不想允許後一種情況存在下去。他說，「在華盛頓，具有獻身精神的人比比皆是。他們感到，政府的經費應該用在這個或那個目標上。」

　　他打算弄明白這些目標是否就是他自己的目標。他使大部分計劃項目的經費基本上沒有動用，他對所有有關人、事方面的要求全表示懷疑。他樂意首先從白宮做起，削減庭園和勤務人員的費用，使開支降低下去。（他讀到托馬斯·傑斐遜寫的一封信，要求白宮的園丁兼任宴會的樂師，他對此感到很高興。由此看來，他心裡可能也有同樣的打算。）

　　他親自用冷靜的目光仔細審查政府機構的各項要求，並且鼓勵預算局長「不輕易批准」。總統和他的預算局長，在每項財政預算提交國會之前，總從各個機構的首長和各軍種的首長所要求的總數中削減掉二百億至二百五十億美元之多（在削減各軍種首長的要求方面，還由國防部長協助著）。實際上，對於增撥經費給真正的社會和經濟福利項目的問題，他比他的前任更為堅定些，但是，通過增加郵資來降低郵政赤字，通過使剩餘穀物和棉花不致付出較高的儲存費用，通過把抵押契據和其他聯邦財政資產出售給私人債權人，通過在郵局和其他機構增加自動化，通過卡車和汽油的增稅把州際公路計劃置於自籌資金的基礎之上，通過要求各個機構緊縮其他費用，以承擔相當於聯邦政府增加工資所付出的將近一半的費用，通過控制人員數字，通過廢除不必要的辦事手續和機構，通過節餘國會的撥款，以及通過把新的國內計劃的費用控制在盡可能低的水平上等等，這樣，到了1963年終於能夠顯示出，在他的三年任期內「國內民事開支」的累計增加數小於前三年艾森豪威爾的執政時期。在增加了新的計劃和擴大了老的項目的同時，做到這一點確實是一大功績。實際上，1963年1月提出的削減國內開支的建議，在過去十五年間只完成過四次。

　　可是，他再一次懂得了多數國會議員只在不侵犯他們本身利益時才贊成節約措施。在那些敦促他不斷要求國會來提高人為的公債最高限額的人中，許多人更多地贊同增加軍事或農業計劃的不必要的經費，而不願提高郵資，堵塞稅收漏洞，徵收大型遊艇使用聯邦政府撥款興建的航道的費用，或者限制。剩餘農產品的數量等。1962年和1963年的財政年度內都有赤字，而非原來估計的預算平衡，這主要是由於衰退時期的歲入停滯以及國防和空間開支的增加，但也由於國會反對肯尼迪的農業措施和歲入措施。

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