肯尼迪(59)_西奧多·索倫森

五九

　　§1961年的復蘇

　　1961年，肯尼迪作為當選總統委託保羅·塞繆爾森起草的那份特別研究小組的經濟報告，直率地使用了「衰退」這個詞，這個詞在整個競選運動中是回避開的。的確，它從各方面把經濟情況描繪得異常陰暗。報告清楚地指出，衰退是不會自行消失的。塞繆爾森在報告中說：「甚至鴕鳥般的人也不能回避生活中的經濟現實。如果他以為否認明顯的事實就會治好現代經濟的病症，這就是錯誤地理解了信心在經濟生活中所起的作用。」

　　肯尼迪在就職前兩星期於紐約的卡萊爾大飯店和塞繆爾森一起審閱這份報告時，對塞繆爾森評論說，「這說得很好。」他不打算在他的第一個國情咨文演說中否認一些明顯的事實：

　　我們目前的經濟狀況是令人不安的。我們是在七個月的
　　經濟衰退，三年半的經濟蕭條，七年的經濟增長速度減緩，以
　　及九年的農場收入下降之後就職的……

　　除了1958年的一個短暫時期外，享有保險金的失業人數
　　達到了我們歷史上的最高峰。在大約五百五十萬失業的美國
　　人中，有一百多萬人四個多月來一直在尋找工作……

　　總之，美國的經濟正處於困境。世界上資源最豐富的工
　　業國家，其經濟增長率卻名列末位。從去年春天起，我們的經
　　濟增長率確是下降了。企業投資也在減少。利潤已經降低到
　　預期的水平以下。建築業停頓。一百萬輛賣不出去的小汽車
　　積壓在倉庫裡。有工作的人減少了，周平均工作時數縮短到
　　四十小時以下……

　　本屆政府不打算袖手旁觀，無所作為，……白白浪費人們
　　的時間和工廠的設備，以等待衰退的結束……
　　我在未來的十四天內將向國會提出一些法案……目的是
　　保證經濟的迅速恢復，並為提高長期經濟增長率鋪平道路。

　　總統說：「我是就我親眼目睹的狀況描繪這幅圖景的。如果有誰認為我是出於政治上的原因而過分責備，那他就犯了嚴重的錯誤。」三天以後，即1961年2月2日，他向國會送去了那份準備了好幾個星期的全面的經濟諮文，提議通過下列法案：

　　（1）對失業津貼增加十三個星期的臨時補助；
　　（2）把救濟金擴大到失業工人的子女；^①
　　（3）重新開發貧困地區；
　　（4）增加社會保險金並鼓勵提早退休；
　　（5）提高最低工資標準並擴大這一措施的實施範圍，
　　（6）給生產穀物的農民提供緊急救濟；
　　（7）為全面的房屋建築和貧民窟的清除計劃提供經費。在下一個月，這七項措施中的第一項便成為法律，到6月底，全部法案都經總統簽署了。這是一百六十一天裡的行動。

　　①第二年，它就成為永久性的法律。這一法案使肯尼迪在美國喪失信心的最陰暗的角落裡變得最為知名。

　　這七項措施並不象有些人所表示的，是微不足道和為時太遲了的，因為經濟復蘇雖然開始得很早，卻是一個長期的、緩慢的進程。對近三百萬名失業工人增加了近八億美元的失業救濟金，對七十五萬名兒童及其父母提供了兩億美元以上的額外福利津貼，對一千個以上的貧困縣撥出了四億多美元的救濟金，對新的最低工資標準以下的人撥出了一億七千五百萬美元以提高他們的工資，根據新的住房建築法，據估計提供了四十二萬個建築工人就業的機會，所有這些，不能說是「微不足道」的吧。

　　總統採取的步驟並不只限於國會的行動，也不是只等待著國會採取行動。必須迅速把更多的資金投入國民經濟中去。他根據當時的職權提出自己的倡議，指示所有的聯邦機構加速它們的採購和建設工作，特別是在勞動力過剩的地區。他把一個建設郵政局的長期計劃壓縮到頭六個月內來完成，他提早發放了十億美元以上的州建公路補助經費，他提高了農產品的價格補貼並予以提前支付，他還加速分發了應予退還的稅款和軍人的人壽保險分紅。

　　為了擴大信貸和刺激房屋建築，他下令降低聯邦住宅管理局擔保的貸款所規定的最高利率，降低小企業管理局在貧困地區貸款的利率，同時通過聯邦住宅貸款銀行盡可能地擴大信貸和放寬貸款的範圍。為了救濟失業工人，他擴大了剩餘糧食的分配，指示優先照顧與國防合同有關的貧困地區，為窮人制訂了一個「試驗性的」食品券計劃，並擴大了美國就業局的服務範圍。最後，他鼓勵聯邦儲備委員會通過購買政府發行的長期債券，以幫助維持較低的長期貸款利率。

　　儘管在最初的一百六十一天裡採取的這些行政措施大多數都增加了財政赤字——有的增加了幾千萬美元，有的增加了幾十億美元——但是它們都不需要等待立法或撥款。這樣，花錢非但並不緊張，而在經濟極其需要時，就可以把錢支付出去。例如，雖然通過一項加速公共工程的法案會大有好處，但是總統卻在可能範圍內自己加速了它們的實施。同時，他明白指出——而且他的意見可能產生了最重要的影響——當經濟衰退減少了聯邦的收益時，他不會削減聯邦的支出，或是當經濟復蘇開始後，他也不允許緊縮信貸。

　　這些立法的和行政的措施，大部分是實行了塞繆爾森特別研究小組的建議，其綜合的作用產生了令人印象深刻的效果。私人支出的那股自然勢力很可能遲早便會使衰退結束，但是政府迅速採取的行動不僅提供了經濟復蘇的原動力，而且也為恢復基本消費者和企業的信心奠定了基礎，而這種信心是擴大支出所必需的。

　　此外，總統不希望再出現一次象1958年經濟衰退後所呈現的那種貧血症似的經濟復蘇。那一次，生產、就業和工廠設備的利用率都還沒有恢復到正常水平之前，另一次衰退接著又來了。他在2月2日的諮文中說，這一次，他要求有「充分的恢復和持續的增長……如果這些措施證明是不適當的，我將在今後的七十五天內進一步向國會提出提案」。

　　在他所說的七十五天裡反映出了來自政府內部、國會自由派議員和有組織的勞工等要求實行其他兩項措施的壓力，即要求實施大規模的公共工程計劃和臨時減稅措施。總統答應他將在春天與他的顧問重新研究一下局勢，以確定可否提出這兩項措施。到了春末，他深信沒有這兩項措施的任何一項，經濟復蘇也可以繼續下去，並且認為，國會對這兩項措施的任何一項也都不會通過。

　　在他看來，為提供就業而安排的公共工程不大可能創造許多全日工作的就業機會，而且到時候要制止衰退也就太遲了。此外，就在這個春、夏兩季他將要求撥出更多的國防經費，而這些相當浪費的公共工程項目則還將增加政府公佈的預算的赤字。他決定那筆額外的國防開支必須作為代替公共工程計劃的刺激劑。阿瑟·戈德堡認為，總統即使失敗，也應該在1961年為這項議案展開鬥爭，於是提醒總統，羅伯特·弗羅斯特曾勸告他，「應該更象愛爾蘭人，而不應象哈佛人」。^①但是肯尼迪置之一笑說，「作為總統，我必須既是哈佛人，又是愛爾蘭人。」他答應戈德堡和有組織的勞工，他將在第二年考慮提出一個比較細緻的公共工程法案。

　　①根據西方的說法，愛爾蘭人是好鬥的。——譯者

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