肯尼迪(39)_西奧多·索倫森

三九

　　§取得通力合作

　　約翰·肯尼迪從他集合起的各式各樣人材那裡，吸取了他鼓勵他們發表的各種不同的意見。他也知道，這麼多意志堅強的人在一起共事，不可避免會時時發生職權範圍方面的衝突，這是他並不加以鼓勵的。

　　他也幾乎無須去鼓勵他們。例如，「糧食用於和平計劃」辦公室要求農業部給予它較大的獨立性，農業部則要求國務院移交給它某些職權，而國務院又要求減少財政部在國際收支方面的職權。財政部對於司法部阻礙銀行合併感到惱火。司法部發現商業部在保障民權方面軟弱無力。商業部在一些海員罷工事件上同勞工部糾纏不清。勞工部在處理季節性農業工人的問題上又同農業部意見不一。農業部在國立公園和國有森林問題上同內政部發生爭執。內政部指責聯邦動力委員會妨礙有秩序地發展動力，而肯尼迪任命的聯邦動力委員會的官員們自身也發生了分裂。

　　這些爭端以及諸如此類的糾紛——民用航空局與海軍航空兵之間，國家航空和宇宙航行局與空軍之間，陸軍工程兵與農墾部隊之間，國務院與商務部之間，國防部與中央情報局之間——並非都是由總統親自解決的，雖然其中有許多是如此。有些是由白宮和預算局解決的，有些是由當事者雙方自行解決的。有些則無限期地積壓下去，儘管勞工部與商務部、國務院與國防部、農業部與內政部之間一貫存在的對抗狀態明顯地有所緩和。

　　肯尼迪知道如何使激動的情緒緩和與平靜下來，以及何時應對相持不下的部門的觀點加以抑制和平衡。他由於瞭解情況比較全面，所以看得較為廣闊。肯尼迪為了使他的最高領導層保持異常的協調，作出種種努力，使每項政策都能得到主要執行者的支持——舉例來說，這樣他並不認為他能在軍事預算問題上過分壓參謀長聯席會議，或者在國際貨幣改革問題上過分壓財政部長狄龍。

　　有一件事，使我印象深刻。這件事與其說是個事例，不如說是個例外。在一次討論國際收支問題的會議結束時，總統告誡所有與會的人都要保守秘密。財政部長狄龍嘟嘟噥噥地說，已經太遲了，讓·莫內已經在巴黎談論這些建議了，肯定是國務院把它洩漏出去的。副國務卿喬治·鮑爾對於財政部控制這方面的外交活動原已感到憤懣，聽到這話，就尖銳地反唇相譏道，狄龍的話是完全沒有根據的，莫內談的一些建議純屬其個人見解。總統在離開會場之前使大家都平靜下來，但事後在他的辦公室裡卻對我說道，「我希望這件事並不意味著道格拉斯和喬治之間有什麼惡感。要是真有的話，那也應是本政府裡發生的僅有的一次。」

　　儘管這可能是過分樂觀了，但是他的助手們為使他獲致成功所作出的貢獻，實際上的確促成了一種異常團結的局面，而肯尼迪也為此感到很自豪。內閣裡沒有什麼派系，搞陰謀更是沒有的了。當然，不參加國家安全委員會的六個部的部長在古巴危機期間感到多少有點被忽視了。那些因為減稅的需要而預算遭到削減的部門，對於減稅的建議是不起勁的。那些不常受到邀請參加肯尼迪公餘的社交活動的人，可能對麥克納馬拉一家和狄龍一家感到有點嫉妒，或者，如果他們本人並不感到嫉妒的話，他們的夫人無疑是會有這種想法的。但是在政治或哲學的路線上，並沒有明顯的或者持續不斷的分裂。

　　然而，要使在聯邦薪俸名單上的近三百萬名男女文職和軍事人員形成一部運轉自如的政府機器，所需要的還不只是友好情感和夥伴關係。肯尼迪在這方面採取的三種特別的處理辦法是值得一提的：（1）改組決策的行政部門；（2）各種公開聲明要經過審批、要口徑一致；（3）更換人員。

　　§決策過程

　　肯尼迪把有關外交、內政、立法和政治方面的非凡的第一手知識帶進白宮，但是缺乏行政部門方面的經驗。他一向是對政策而不是對行政管理更感興趣，後來他還承認，「從當參議員到當總統，這裡邊可是一個巨大的變化。在開頭的幾個月中，是感到非常困難的。」他在整個任職期間，一直不斷地改進各種行政程序，但是從一開頭，他就反對那種把總統職務當作集體化和刻板化的東西的概念。他沒有採納艾森豪威爾離職時的建議——設置一個政府首席部長來監督所有外事機構。他放棄了由內閣和國家安全委員會象公司董事會那樣集體作出決定的慣例。他廢除了白宮班子的會議和每週的內閣會議的做法。

　　他廢除了白宮班子的金字塔式結構，還廢除了總統助理謝爾曼·亞當斯式的職務、白宮班子秘書、內閣秘書處、國家安全委員會的計劃委員會和行動協調委員會等。所有這些，在肯尼迪看來都不過是在總統和負責官員之間沒有必要地強加上的一些文牘工作和機構。他廢除了幾十個部際委員會，那些機構的專職是就一些過時的問題提出成批的建議。他對那些沖淡和分散了他的權力的組織體系圖和指揮系統是不大重視的。他對委員會一致通過的建議並不感覺興趣，因為這些建議把達成最低限度妥協的選擇方案都窒息了。

　　相反地，他依靠非正式的會議和直接的聯繫——依靠總統個人的白宮工作班子、預算局和特別工作小組來為他的決策進行調查和說明問題——依靠總統的特使和總統經常的電話聯繫和備忘錄——依靠把自己人安排在各個戰略據點上。特別是在1961年，特別是在一些國家安全事務上，他把直接負責的或者具有第一手材料的低級官員或專家召到白宮去商談或打電話給他們。當有人對這種做法提出問題時，肯尼迪說，「總統不能管理一個部門」，但是他至少可以起到促進的作用……政府中有一種普遍的傾向，就是讓公文在辦公桌上擱的時間太長了……總統的作用之一就是設法使公文運轉得快一點。否則天塌下來的時候，你也只好等著。

　　有個記者把艾森豪威爾和肯尼迪在取得協調動作方面的方法比作橄欖球和籃球之間的差異。艾森豪威爾的做法是靠定期的戰術磋商和嚴格的分工，而在肯尼迪的政府中，則所有的成員都在不斷地行動。

　　肯尼迪也召開戰術磋商會議，但是僅僅在必要時才召開，而且也只請必要的人參加會，即那些他需要聽取其正式觀點的人，或那些他希望聽取其非正式意見的人。對此，他根本不拘禮節，也不問是否有此先例。雖然與會者由於議題不同而經常更動，但並不是隨便湊合的。在召開討論對外政策的會議上，麥喬治·邦迪負責確保不漏掉一個有關的負責官員，不漏掉一個有關的觀點。

　　而在召開討論內政事務的會議上，我則力圖做到這一點。例如，如果沃爾特·赫勒和喬治·鮑爾希望就國際收支問題與總統會晤，我就設法保證狄龍接到參加會議的邀請。總統本人平易近人的作風，以及他堅持非但和各部首腦接觸也和他們的下屬接觸一事，使他決不至於得不到中肯的意見或批評，而在關鍵性的最初幾個月中，他和他的內閣成員都改進了使用各種渠道和使各種決定密切配合的能力。但是肯尼迪始終沒有改變他的看法；即任何規模大於其必要性的會議，其靈活性和機密程度都比較小，而且也不那麼易於解決問題。

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