民意機關的組織與職權_鄒韜奮

民意機關的組織與職權

　　首先我們要鄭重指出的民意機關的建立，只是實現民主政治的一端——儘管是很重要的一端——而不是說除了建立民意機關之外，便沒有其他關於民主的重要的事情。例如某些反民主者繼續不斷地放出反民主的種種煙幕，（被檢五字）竟把中山先生的民主遺教完全拋諸腦後，認為民主就是「壽衣店賣給死人穿的冥衣」！他們一聽到民主這個名詞，便已怒火沖天，切齒痛恨，不想到中山先生遺教中的民主，不想到蔣委員長在國民參政會中屢次宣稱中國必須將實行的民主，卻集中精神于「漢奸殷同又在北平組織的『民主政府』」！（見十一月十日《國民日報》）講民主權利罷，他們看不見中山先生在民國十二年一月一日國民黨宣言中所說的「確定人民有集會、結社、言論、出版、居住、信仰之絕對自由權」，看不見國民黨政綱的對內政策中所說的「確定人民集會、結社、言論、出版、居住、信仰之完全自由權」，看不見《中華民國訓政時期約法》及《抗戰建國綱領》中所規定的人民的民主權利，他們心目中所有的只是汪逆精衛的《中華日報》，敵人辦的什麼「大民會」「新民會」，才是言論出版集會結社自由的模範！（見十一月十五日《國民日報》）現在真正主張民主的人，誰不是把民主和抗戰國策聯在一起，認為有不可分離的關係？即就最近在陪都成立的中國民主政團同盟的綱領說罷，第一條開宗明義即大書特書：「貫徹抗日主張，恢復領土主權之完整，反對中途妥協」，為什麼反民主者一定要念念不忘于汪逆精衛，漢奸殷同，好像在中山先生遺教中，在蔣委員長的指示中，在抗戰陣營中，都沒有民主可言，一說到民主，就只有汪逆精衛，漢奸殷同，才是「民主」的唯一模範呢！要真欲實現民主，這種毒菌，非根除不可，而根除這種毒菌，卻是當前文化上一種極重要的工作。這並不是可以等到民意機關建立之後才著手的。

　　其次例如人權的切實保障，人民民主權利的切實保障，在《訓政約法》，在《抗戰建國綱領》，在歷屆國民參政會的決議案中，在政府的公開宣言文件通令中，都有其根據，我們不能以僅僅見於白紙黑字，僅僅留在紙上為滿足，必須督促其在事實上切實執行，必須力爭其在事實上切實執行，必須嚴厲檢討尚未切實執行的責任，這也是當前輿論界一種極重要的工作，也並不是等到民意機關建立之後，才可以著手進行的。

　　但是在另一方面，民意機關的建立，究竟是實現民主政治的很重要的一端，尤其是現在有人把僅備諮詢，可睬不睬，僅有顧問性而毫無實際職權的國民參政會，作為民意機關，作為「中國老早已經實行民主」的鐵證，這個問題實在值得我們的檢討和研究。

　　一　反映民意的組織

　　關於民意機關的研究，最主要的課題是組織與職權。

　　談到民意機關的組織，便牽涉到選舉問題。就各國政治的發展史說，除了君主專制，官僚專制之外，概稱為民主，國事的管理，總不外乎二種方式。一種是像古希臘城市國家的全體公民直接參加民意機關，不必通過他們的代表；還有一種便是近代民主的國家，無論是英美式的、或是蘇聯式的，都是通過人民所選舉的代表，治理國事。前者是只能適用于公民人數很少的國家，而無法適用於廣土眾民的國家。因此，民意機關必須通過人民所選舉的代表來組織，已成為現代民主政治的一般性，不管任何典型的制度，都不能例外。

　　現代民主政治既不能不通過人民代表，而人民代表的產生既不能不由於選舉，所以我們所須面對的實際問題，不是要不要選舉的問題，而是如何使選舉真能反映民意而不是徒有形式的問題，而是如何使選舉流弊不致發生，或至少減到最低限度的問題。在各國民治發展史中，選舉也是由人民爭取到的進步的產物，最初也出於國王的指派，例如英國千年前的盎格魯撒克遜時代的「賢人議會」，包括僧侶、貴族、近臣、及地方官吏，便是由國王指派的。但是到了亨利第三及愛德華第一的時期，便發展而成為民選的國會。即就選舉制度本身說，它也是向前發展的產物，在最初限制極嚴，然後漸漸地才平民化普遍化，例如英國的女子到一九二八年才享到選舉權，但年齡還限制在三十歲以上，其他國家的女子還有享不到這種權利的。只有蘇聯憲法規定以十八歲以上的公民資格為唯一條件，其餘如性別、經濟、居住、新舊地位等等的限制，都一掃而光。

　　在各國實行選舉制度的發展過程中，賄選買賣等等弊端，不是沒有過的，但這種弊端都隨著政治的進步而漸少，像在蘇聯的選舉，便沒有聽到這種的惡習。所以我們不能認為這種弊端是選舉制度內在的本質，而無法足以防止的。所以我們如果因選舉可能有弊端而不思防弊之方，只懷疑於選舉制度本身的存在，那是因噎廢食，不足為訓的。人民代表如果不由選舉，那只有由統治者指派，這是根本違背了民主的原則。三民主義的中華民國，根據中山先生的遺教，中國應該「實行普通選舉制」（國民黨政綱對內政策第四條），《五五憲草》關於國民大會代表的選舉，更明白規定「以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之」。

　　但是實行選舉，最主要的條件是要能解除種種人為的對於人民的束縛，務使人民真有表現他們的意志的機會，否則表面上雖實行選舉，實際上還是一黨或一派包辦，那在事實上仍然是不可能產生真正的民意機關。（在各國民主政治發展史中，這種包辦造成的「御用」的民意機關不是沒有過，但是民主政治運動仍要向前發展，非達到真正的民意機關得以建立不止。）中山先生也有鑑於此，所以當他北上號召國民會議時，主張其代表「須由各團體之團員直接選舉」，同時強調「於會議以前，所有各省政治犯，完全赦免，並保障各地方之團體及人民有選舉之自由，有提出議案及宣傳討論之自由。」（均見中山先生《北上宣言》）

　　記得在第一屆國民參政會公佈之後，「陪客」之一的范予遂先生曾在報上發表文章，公開說，倘若不由指派而由競爭選舉，參政會中有些在野黨派的參政員恐怕就輪不著（大意如此），這種情形只在一黨包辦選舉的情況下才可成為事實，倘若能實行上述的中山先生的主張，予人民以真正表現自己意志的機會，便不會這樣。我們所主張的選舉，當然是指真能反映民意的選舉，不是指一黨一派包辦的選舉。

　　中山先生北上時所主張的國民會議，只是過渡的性質，而不是《建國大綱》中的「國民大會」，但是他仍主張須由九項團體選舉代表（包括各政黨），且強調「須由各團體之團員直接選舉」。

　　二　實現民意的職權

　　民意機關的組織成份重要，民意機關的實際職權更為重要。如果只有民意機關的形式，沒有民意機關應有的實際的職權，那就是組織的成份確能真正反映民意，也無法監督民意的必能實現，也無法保證建議的必須實行，也無法制裁失職的官吏。

　　根據中山先生的遺教，民意機關應該要能充分運用四權。就中央的民意機關說：「國民大會對於政府官吏，有選舉權，有罷免權，有創制權，有複決權。」（見《建國大綱》第四條）中山先生在《民權主義》第六講中，對於這四權曾有扼要的說明，他說：「除了選舉權之外，第二個就是罷免權。人民有了這個權便有拉回來的力。這兩個權都是管理官吏的。人民有了這兩個權，對於政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以調回來，來去都可以從人民的自由。……國家除了官吏之外，還有什麼重要東西呢？其次的就是法律。所謂有了治人，還要有治法。人民有什麼權，才可以管理法律呢？如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交到政府去執行……叫做創制權。……若是大家看到了從前的舊法律，以為是很不利於人民的，便有一種權，自己去修改，修改好了之後，便要政府執行修改新法律，廢止從前的舊法律……叫做複決權。」《五五憲草》在第三十二條中曾把這四權列入，這是對的，但根據中山先生的遺教，國民大會（即民意機關）是政權機關，凡屬政權性質及有關政權性質的職權，都應屬國民大會，所以《五五憲草》除列舉四權外，還列有「憲法賦予之其他職權」。但卻不夠具體，其實像宣戰、媾和、大赦、戒嚴、締結條約，以及預算和一切財政案，都是有關政權性質的東西，都應屬民意機關。

　　民意機關必須具有上述各種的實際的職權，才能達到中山先生所理想的「人民真正有直接管理政府之權，要政府的動作隨時受人民的指揮。」（見《民權主義》第六講）

　　即令是屬過渡性的民意機關，欲在政治上發生實際的效力，亦須具有相當的實際的職權，否則有名無實，等於虛設。二三年來國民參政會的實際教訓，已經夠明顯了。關於這一點，我同意陳此生先生的主張，他指出：「依照《建國大綱》，最後是以『民選政府』替換國民政府的，我們現在亦不必存此奢望，要求『民選政府』立刻實現。但我們希望現在的各級政府立刻成為對民意機關負責的政府。即是說，有關國家大計及人民權利義務的事項……須經民意機關通過；各級民意機關的決議案，各級政府必須切實執行；違法失職的官吏經民意機關通過撤換者，政府必須照辦。」（見最近出版的《救國叢書》第一種《今日之民意機關與民權主義》一文）不過我有一點補充：這樣的職權，當然是屬在組織上確能相當反映民意的民意機關，儘管是屬過渡性質的。例如現在的國民參政會，「陪客」多於「來賓」，如果不在組織上有所改進，即相當提高職權，還是不可能在政治上發生什麼實際的效力。

　　三　精神與實效

　　最後還有二點值得指出的是：第一，我們重視民意機關的組織與職權，絕對不是僅僅顧到形式而忽視其精神或實際。如果僅有選舉的形式，在實際上仍是一黨一派包辦，那無論是由普選形式產生的國民大會，或是由各團體推選代表形式產生的過渡性的機構，都不能成為真正的民意機關。關於職權方面，也是必須注意實際，如果僅僅加上幾個空虛的名詞（例如什麼「調查權」！），也是無補於事的。

　　第二，在組織上真能反映民意，在職權上真能實現民意的民意機關，倘若能夠建立起來，不但能為民主政治奠定鞏固的基礎，而且對於現在的政治中心，在澄清政治，鞏固團結，增加效率，解決困難，加強抗戰各方面，都有著很大的幫助。所以民主政治的實現，絕對不是推翻現在的政治中心，而是改善並充實現在的政治中心，而是要更團結全國各方面的力量，督促並協助現在的政治中心。

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