重新引起注意的參政會_鄒韜奮

重新引起注意的參政會

　　參政會有何實際效用
　　實際經驗所得的觀感

　　國民參政會原來是三個月開會一次，每三個月在各報新聞上便熱鬧一番；後來改為六個月開會一次，於是每六個月在各報新聞上才熱鬧一番，比較冷落而安靜得多了！但是在民主運動稍稍開展之後，在若有若無之間的國民參政會似乎又稍稍走運，因為某些人廣播表示中國已經「成為真正民主政治之國家，人民亦得享受民主政治之生活」（見七月二十三日香港《國民日報》），或在文字上表示「國民黨不僅不在專政，而且還有充分的徹底的民主精神」（見第四十六期《中央週刊》），或在談話上表示「中國老早已經實行民主」（見八月廿日香港《國民日報》），（被檢十九字）最近聽說第二屆國民參政會第二次大會又將舉行了，這個表現「真正民主政治」、「充分的徹底的民主精神」、「老早已經實行民主」的國民參政會，又須再被人牽著露臉一次，所以又重新引起人們的注意。我想在這篇文章裡略為檢討國民參政會究竟有何實際的效用，並略述實際經驗所得的觀感，也許對於中國真正民主政治前途的推進，不無小補罷。

　　一　參政會的組織和職權

　　民意機關是民主政治中重要因素之一，國民參政會是否民意機關，要根據它的組織和職權下判斷。我們不必把歐美民主先進國的民意機關的組織和職權作為判斷的根據，因為也許有人藉口別國的成法不合於中國的國情（雖則民主政治有其一般性，參看十月十三日本報所登拙作《中國民主的一般性》一文），我們可把中山先生遺教中所指示的民意機關應有的組織和職權，作為判斷的根據。中山先生在同盟會時代就在該會所揭櫫的四大綱領中的第三綱領，明確地指出「議會以國民公舉之議員構成之」，「凡為國民皆平等，皆有參政權」：這已指示我們民意機關的組織應由選舉而不是由於指派，民意機關的職權應有參政權。什麼是「參政權」呢？說得更具體些，便是「國民大會（按即民意機關）對於中央政府官吏，有選舉權，有罷免權，對於中央法律，有創制權，有複決權」（見中山先生所手訂的《建國大綱》第二十四條）。再就已由國民政府公佈的《中華民國憲法草案》說，劈頭即聲明是「遵照創立中華民國之孫先生之遺教」制定的，其內容雖有學者認為尚有缺憾，需要補充，但即就該草案而論，對於民意機關的組織，也指出「國民代表之選舉，以普通平等直接無記名投票之方法行之」（見該草案第廿八條）；對於民意機關的職權，除列舉上述的四種民權外，還列有「憲法賦予之其他職權」。（見該草案第三十二條，雖有學者認為凡有關政權性質的職權，像宣戰、媾和、大赦、戒嚴、締結條約以及預算決算和一切財政案，如發行內外公債、增加捐稅等，都應屬國民大會的職權，此處姑不詳論。）

　　我們如根據中山先生遺教所指示的民意機關應有的組織和職權，對於國民參政會是否即可算作民意機關，便不難得到正確答案。

　　我曾把國民參政會的設立，譬之為國民黨的大規模「請客」，國民黨以外的在野各抗日黨派中人及無党無派的各界人士被請的是「來賓」，國民黨籍的參政員是「陪客」（詳見拙著《抗戰以來》一書），這確是符於事實，因為請的客雖有二百人之多（指出席第一屆的），儘管可分為四類，但依「國民參政會組織條例」（亦指第一屆）這四類的客的候選人或由各省市黨部聯席會議依規定名額加倍提出，或由國防最高會議依名額加倍提出，最後都由國民黨中央執行委員會會議決定。這顯然不是民選的民意機關。講職權，依上述的條例所規定，有聽取權（聽取政府施政報告）、詢問權、和建議權，但是聽聽報告，問問疑團，以及沒有決定性的建議，（決議案非經國防最高會議核准無效，等於非經「請客」的主人答應無效，）這和中山先生遺教所指示的民意機關職權，簡直毫不相干。

　　第二屆國民參政會，雖經政府方面「參酌兩年以來之經驗與社會人士之期望，將參政員產生方法予以改進，國民參政會之名額酌予增加，國民參政會及駐會委員會之職權酌予擴充，並將議長制改為主席團制」（見去年九月廿五日中央公佈的決議），但就實際上略加研究，便知道所謂「改進」，實等於零。就組織方面說，所謂「產生方法予以改進」，是指有一小部分參政員改由各省市臨時參議會選出，但是我們要知道各省市參議員本身的原來候選人就是由政府及省黨部聯席會議提出，無異於指派，由這種省市參議員所選出的若干參政員，顯然不能與民選混為一談。就職權方面說，在名目上加了一個調查權，而且還只限於「調查政府委託調查事項」，其實在第一屆參政會中，原來有過調查工作，（例如川康建設調查團，華北慰勞視察團，及參加軍風紀視察團等，）所以所謂「職權酌予擴充」，在基本上和第一屆實在沒有什麼兩樣。組織和職權既然都是依樣葫蘆，其他枝節如駐會委員會之職權酌予擴充（至多只是把參政會全部職權移過去，但是參政會本身的職權就夠不上民意機關的職權），議長改為主席團制，都無足輕重。至於「名額酌予增加」（由二百人增至二百四十人），（被檢廿一個字）

　　所以我們如能平心靜氣，根據事實下一番分析研究，便知道依照中山先生遺教所指示的標準，國民參政會並不是民意機關，因為它的組織和職權都夠不上民意機關。（被檢約一百十二個字）

　　二　希望的幻滅

　　平心而論，在抗戰初期，國民參政會的設立，不是沒有進一步團結全國各種力量為抗戰建國而努力的可能有、應該有的作用，也有使全國政治生活走向真正民主化的可能有、應該有的開端的意義。因此，在第一屆國民參政會初成立時，「陪客」們固然是奉命參加，毫無問題，即在野的各抗日黨派及無黨無派的各界人士（也就是十月十七日《星島日報》社論所誣為「對於國家是有罪無功，對於自己過去未曾有自信」的人士！）都懷著最積極最熱忱最誠摯的態度去參加。記者自己當時有著這樣的心情，據記者所親歷觀察，那時參加該會的在野抗日黨派的領袖們，以及無黨無派的各界人士，都有著這同樣的心情的表現。在我所親自參加的第一屆國民參政會的全部時期中，一方面看到「來賓」們在每屆大會都盡他們最大的努力，（我們只要記起第一次大會中他們痛擊汪系嘍羅們李聖五之流的所謂德意路線的活動，第二次大會中痛擊汪逆的公開主和的謬論，尤其是在第四次第五次大會時正當著國內團結為某些暗影所籠罩時，特別關心和努力，並曾通過了雖然迄今仍留在紙上的一些治本治標之方，亦曾組織了勞而無功的特種委員會商討辦法，便知道「來賓」們實在是盡了他們最大的努力。）但在另一方面，卻看到他們對於參政會的熱望一天天往下降，對於參政會的效用一天天冷淡下去。這絕對不是由於他們主觀上的消極，而且由於這個徒有粉飾作用的點綴品——國民參政會——在今天已清清楚楚地表現了沒有什麼實際的效用；最主要的原因是它雖被人視為過渡的「民意機關」，而在實際上只是聊備顧問，可睬不睬，絲毫沒有民意機關應具的職權，所以只是「集思廣益」，行與不行可不是權力內事！一切一切只是在紙面上兜圈子；「原案經審查會修正通過，送經大會照案通過，秘書處諮送政府，經國防最高會議發文行政院核議，行政院又交經濟部核覆。經濟部……具函行政院認為事實可行。國防最高會議亦曾將經濟部行政院的核議可行，通知國民參政會秘書處。但除公文往來複去而外，事實上並無下文」！（借用梁漱溟先生語，見十月九日《光明報》所載梁著《我努力的是什麼》，這雖是梁先生描述他自己提案的命運，但據我親歷經驗所知，凡是有推動政治作用的重要提案，都有著同樣的命運，請參看拙著《抗戰以來》中關於參政會部分。）這不僅是我個人從實際經驗中得來的沉痛的觀感，凡是肯說良心話的各位「來賓」都有著同樣的觀感。他們都深深感覺到「人民有參政不參政之責，同人有與政府不相干之歎，這實在是實情。」（見第一四三期《全民抗戰》中的「幾位參政員對於國民參政會的感想」特輯，包括抗日各黨派領袖們的意見。）因此，在第二屆國民參政會成立之前，在野各抗日黨派及無黨無派的若干「來賓」，都注意到參政會如果要在政治上發生作用，職權必須相當提高，更須多延攬社會上各界有力人士參加。左舜生先生曾代表大家寫信給蔣委員長（同時是議長）表示意見，蔣委員長表示可以容納，叫他左右擬辦法，（被檢二十八字）現在有人誣衊要求實現民主者為「不顧國家利益而爭求其個人自由」，甚至「只念私人仇恨，置國家利益於度外」，真是無的放矢，其實大家如真「不顧國家利益」，真「置國家利益於度外」，盡可以閉攏眼睛，（被檢十一字）與世無爭，豈不逍遙自在？但正是要顧到國家利益，要置國家利益於度內，所以目擊心傷，不忍坐視，所以要求政治有進一步的推進。在實際上只有一味故步自封，聽到政治改革便發抖的人，才真是「不顧國家利益」，才真是「置國家利益於度外」！

　　三　缺憾的彌補

　　中華民國是四萬萬五千萬人的國家，（被檢十一字）這便是中山先生所喜說的「天下為公」。我們看出了中國政治上的缺憾，不能袖手旁觀，必須力圖補救。根本的辦法當然在努力實現民主政治，正如參政會中東北派元老莫德惠先生所指出：「民主政治為當前舉國一致之要求……民主為促成政治進步之唯一途徑。抗戰到底固有待于最後勝利之保證；而最後勝利之爭取，實非樹立民主政治，不能做到『人盡其才』，『物盡其用』，充分發揮全國總動員之力量。」（見第一四三期《全民抗戰》）講到實現民主，真正普通的、真能代表民意的、有權解決內政外交決策的民意機關，是一個重要的因素。自從要求實施憲政的提案於二年前（民國廿八年九月初旬）在參政會一致通過之後，籌備二年，一無所成（政府設有國民大會選舉總事務所，「負責」籌備，其中安頓不少官員），聽（被檢九字）可見即是籌備憲政，也實由抗日各黨派共同合作，（被檢八字）將無限期地不能兌現。如國民大會尚未成立以前，有緩不濟急之勢，我們也可以同意一方面積極籌備，一方面有個過渡辦法，即暫由國民黨會同各抗日黨派及各界各自推選一定數額的代表組織一種會議（略師中山先生所曾主張的國民會議的精神和辦法），代行民意機關的職權。它當然還不能符合於民選的標準，但只是作為過渡，抗日各黨派既為全國各階層比較有組織的先鋒，再加上各界代表，多少可代表全國的公意，（被檢十五字）對於政治改革的推進，比較僅備諮詢可睬可不睬的國民參政會要有效得多。

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