政權組織問題|謝覺哉

政權組織問題

　　（一九四九年十月十五日）

　　今天講政權問題，這問題張志讓先生已經講過了。我上次說過，三大文件所包括的內容太多，不是一個人或是一次可以講完的，所以張先生講過後，我又來發一次言。

　　首先講講「民主集中制」的問題。共同綱領十五條中規定「各級政權機關一律實行民主集中制」；中央人民政府組織法第二條規定「中華人民共和國政府是基於民主集中原則的人民代表大會制的政府」。什麼叫「民主集中制」？同樣是在《康熙字典》上、《辭源》上找不出的。

　　民主集中看來是矛盾的，要民主、就無法集中，要集中、就不能民主；而我們的民主則是集中的，我們的集中又是民主的。這個問題像難瞭解，實則不是難瞭解，而是依照資產階級的邏輯就無法瞭解，因為在他那裡不可能有民主集中制。

　　人民的國家，人人都能管理自己國家的事，人民的國家沒有你爭我奪，他能夠團結起來，像一塊堅石，而不是散沙。因此，只有它，才能夠實行極廣泛的民主；又只有它，才能有最高度的集中，照毛主席的話叫做「民主基礎上的集中，集中指導下的民主」。

　　這種制度被採用於政權上，是蘇聯十月革命前，工人、農民有一種叫「蘇維埃」的組織，意思是大家來商量一下，商量好了，大家依著執行，為便利計，設一個執行機關，執行大家決議；列寧同志認為這個制度好，就將它採用為國家制度。在這以前，馬克思主義理論家，曾認為國會制的共和國，是過渡到社會主義的最適當的政治形式，列寧則主張用蘇維埃的共和國，來代替國會制的共和國，認為蘇維埃的共和國是從資本主義到社會主義的過渡時代中最適當的政治組織形式，而不是要有國會制的共和國。認為從工人代表蘇維埃，回到國會制的共和國，是倒退一步。至於自下而上，由全國各地工人、雇農、農民代表蘇維埃組成的共和國，這制度即民主集中制，是最民主、最進步的政治制度。我們國家組織形式，雖不同於蘇維埃，但同樣採用民主集中制的原則。

　　資本主義的國家組織形式，所謂「三權分立制」，立法、司法、行政，三權分立，互相牽制，戳穿說是不通的。國家是有階級性的，那個階級當權，那個階級就掌握一切，立法、司法、行政，都由他管，哪能分開？封建主義國家這樣，資本主義國家這樣，社會主義國家，也是這樣，「三權分立」，只是資產階級耍的花樣，真正的分立，從來沒有過，也不可能有。

　　三權分立的花樣是怎樣來的？當資產階級要革封建皇帝的命的時候，皇帝是把立法、司法、行政，大權集中於一身的。資產階級革命不是一下想把皇帝搞掉，而是想從皇帝那裡爭點權過來，他們的學者，就造出三權應該分立的學說。資產階級有的是錢，你向我要錢，我就要問問你的用途，西諺云：「不出代議士，不納租稅」。這就是立法權的來源；又皇帝時代的「法律」，皇帝本人及所謂貴族，是不遵守的，禮記上說：「禮不下庶人，刑不上大夫」，庶人是農奴、手工業者和商人，大夫是貴族，刑法管庶人的，管不到大夫，資產階級覺得這樣對他也不好，於是說立的法，誰都要守，「皇子犯法，與庶人同罪」。司法獨立，為的是整皇家，這就是司法權的來源。

　　封建階級與資產階級都是剝削階級，資產階級革封建階級的命，並不像無產階級革他們的命那樣斬釘截鐵，有些國家到現在仍保持了貴族形式，如英國，有些比較好一點如法國，又如美國本無封建貴族存在，權力完全在資產階級手中，那麼他們為甚也採用「三權分立制」，他們所以仍保留著這種制度也是有理由的。歸結起來說，「三權分立」制的產生和存在，有以下幾點原因：

　　一、資產階級雖革了封建的命，但只是一種剝削制度，代替另一種剝削制度；有的資產階級本身，就還帶有一些封建色彩，有的則與封建殘餘妥協，共同統治工人、農民等人民大眾。

　　二、三權分立制，還是資本主義處在自由競爭時代，在其政治學說和制度上的反映。它有調和資產階級內部矛盾的作用。如現在的美國，雖然已經到了壟斷資本的最高峰，政治上實際已經法西斯化了，但還保留著國會制與三權分立的殘骸。他們的民主黨與共和黨，雖同是壟斷資本家們的工具，階級立場相同，而利害衝突卻不少，大家到國會裡來爭吵，免得興兵動馬，鬧得不可開交。

　　三、資產階級各派，為了自己的利益，要養一批議員來捧場，這些「專門議員」可以當「狗」，又不太咬人，只看資本主義的法律規定了「議員不准兼行政職務」就深堪尋味。

　　四、吹吹「司法獨立」，好像他們的法律真是超階級的，藉以欺騙廣大群眾以便統治。另一方面，又借這工具以維持本階級利益，譬如從前美國有幾個進步的法律，被大理院以「違憲」的藉口推翻了。

　　這就是「三權分立制」的所以產生及資產階級國家所以保存這種制度的秘密。國民黨反動派標榜的五權制，也是從「三權分立制」發展出來的。

　　今天的中國不同了，非剝削階級人民當了權，不要遮遮掩掩的那一套，而是要大家都知道國家的階級性。今天的統治階級是以工農聯盟為基礎的人民大眾，去統治很少數的反對人民者，明白地提出階級專政，為的是將來好消滅階級。我們明白地不採用三權分立制，因為本來無所謂分權，也不可能有。要不要立法、司法、行政的分立呢？要的。人民代表大會是最高的立法機關，某種立法必須是人民代表大會的權，但他同時也具有司法、行政最高權力。為了便於執行，他要選出政府委員會，執行人民代表大會的決議，他要選出司法機關，執行人民代表大會決定的法律。人民代表大會的代表是人民選出的，選出他們為人民自己辦事，去辦立法、司法、行政各種的事，決不是專門選他們去只辦立法的事，而不准他們辦「司法」和「行政」的事；資產階級的「三權分立制」選出的議員，只准立法不准司法行政，這是不可理解的。至於那些法，須經過人民代表大會立，那些法可不經過，那看人民代表大會怎樣決定，就把他寫在憲法上。我們政治協商會議組織法與中央人民政府組織法就是這樣決定的。

　　由此知道，政權只是一個，不能有兩個，我們的國家制度，不是「議會制」而是「人民代表大會制」；前者的權有限度的，而人民代表大會的權是很大的，也就是集中的，代表們是真正普選的，也就是民主的，要使每個人民都明白選舉的辦法與道理，所以是最民主的。

　　人民代表大會為了執行政權，又得選出中央人民政府委員會，賦以執行人民代表大會所給予的任務的充分權力，只看我們的中央人民政府委員會委員包括了各種人民代表，代表了各個方面的利益，是民主；而中央人民政府委員會的權力（組織法第七條）又非常實際，是集中。

　　有些人說我們的政協代表，有些曾是反革命者，是的，有些人曾做過反革命的事；人民的國家不許有反動派參加，但並不是不許反動派放棄反動立場轉過來為人民服務。他們的轉變是真實的，遵照命令放下了一切武器，他們的轉變是有功於人民的，因為可少打很多仗，他們也代表了一部分人，那就是受了反動派宣傳為反動派服務的人，有他們來，那部分人也得到或易得到解放，人民政府不應該放棄了這些人不管的。

　　我們的政權是高度的民主，高度的集中，這種民主集中制只能行之於真正人民的政權的國家。剝削階級當權的國家不可能實行這種制度，因為將使他們的剝削地位就保不住了。

　　民主集中制表現在政權的組織制度上是如此；還要看民主集中如何表現在行動上，才能夠實現與鞏固這個制度和發揮它的作用。要明瞭這一點，請看這次人民政協召開的經過罷。他化了不少的時間籌備，首先是各方電商大計，隨又想各種方法，使他們彼此接近起來，商量討論。等到各方面所提意見，漸趨一致，於是集中各方代表，交換意見，起草草案，分組討論。討論後修改，修改後又討論，大的與小的討論，正式與非正式的討論，經過了好幾月，凡正確的有利於人民的意見，無不被吸收，不正確的或雖正確而不必寫的，都經過研究，使大家瞭解。有些被採納的意見，是起草者沒想到的，可見集體的智慧，勝於個人，多數人的智慧，勝於少數人。我們的討論，又是有領導的，人民政協籌委會集中了各方面的意見，加以研究、修改。各個意見是「原料」，領導機關把他制為「成品」，制好了，又拿到群眾中去評議，發現缺點，又將成品回爐重制。這種行動上的民主集中制與組織上的民主集中制的配合，是從來想像不到的制度。這制度不僅宜行之於國家，任何機關組織，都可以行，也應該行。譬如我們學校，成千的學生，為了要求學習得好，生活得好，就得好好組織，就得採用民主集中制。比如生活方面，可以組織生活委員會，集中大家的意見去執行，如果再認為不好，又可集中大家意見，研討改善。這樣群策群力，生活還會不好嗎？在學習方面，聽說你們對討論很有興趣，因為興趣濃厚，有時不免有爭執，有的說討論要徹底，多化時間不要緊，有的說討論固然要徹底，但不可牽涉太廣，不掌握重心，太浪費時間，這樣你們就可以大家開會來商量，制定個討論的規約。又凡討論的意見，不管已有結論與否，都可送到教務處，教務處的工作同志，或許水平比你們高點，對你們的意見加以考慮補充，再又發還給你們，你們又可以考慮補充，再反映上去，這樣的學習，一定進步快。這不是說民主集中制到處都可適用嗎？民主集中制是廣大群眾與領導骨幹相結合的制度，即是從群眾中集起來，又到群眾中去實驗的制度。我們的民主，並不是開了會就算，而要看事的本質，是不是代表了人民的意思與人民的利益。譬如說人民政協代表因為事實上的困難，沒有由人民直接選出，但是他們開會辦的事，證明完全代表了人民的意見。

　　中國人民政治協商會議組織法及中央人民政府組織法，實際就是憲法最重要的部分，這個組織不同於資本主義的國家的，也不全同於社會主義國家的。新民主主義政權，屬世界社會主義革命範疇的一部份，基本上是同於社會主義國家，而完全不同於資本主義國家。但是我們尚未具備社會主義國家的條件，所以又不完全同於社會主義國家。就是與東歐新民主主義國家組織也不全同，因為社會的情況不全同。他是屬世界社會主義革命範疇的，所以毛主席說「一邊倒」倒向世界和平民主的社會主義一邊。學過舊法律，迷信資產階級民主的人，看了我們的組織法，有點莫明其妙，他們說：「人民政協執行人民代表大會的職權，是誰授給他的呢」？又「政協閉幕後，人民政協全國委員會與中央人民政府委員會的關係怎樣？為什麼不經過投票選舉的代表，也算民主，且民主得很」？我們說，民主不只是看形式，主要要看實際，在不可能舉行全國選舉人民代表的時候，用推選和個別邀請的方法產生的代表，只要他實際上富於代表性的，常比選舉出的為好。人民政協一方面執行全國代表大會的職權，一方面它仍是人民團體協商機關，這是人民的新創造，它超過資產階級的制度很遠。他們拿資產階級的尺度來衡量，不是我們制度有毛病，而是他們的思想還沒趕得上。前幾天有位司法工作同志寫信給我，說要打破舊法律的樊籠，我回信給他說：「站在樊籠裡打呢？還是站在樊籠外打？從裡向給打，越打越不破，站在籠外打，一打就見效，自然『跳出籠子』也不是容易的事，有時自己覺得是跳出籠子了，一不小心，又被關在籠子裡。譬如說：把你關在一間小房裡，你就會感到氣悶，假如用蔣介石關張學良的方法，把你軟禁在一個小天地中，在小天地中，你不覺得氣悶，但是，你還是關在籠子裡。」

　　我們的組織不完全同於社會主義國家的，譬如說蘇聯吧！它們是採用最高蘇維埃制，等於我們的全國人民代表大會制，以前我們解放區稱蘇維埃，老百姓不懂，以為是一個姓蘇名維埃的人，後來我們改了，因為老百姓不懂。

　　蘇聯最高蘇維埃閉幕之後，「最高蘇維埃主席團」代表國家，我們人民政治協商會議閉幕後的全國委員會卻不能代表國家，而代表國家的是「中央人民政府委員會」。在職權上說，中央人民政府委員會與最高蘇維埃主席團也不盡相同，政務院等於蘇聯過去的人民委員會與現在的部長會議，是國家的管理機關；但是在我們政務院之下沒有國防部、而設有與政務院平行之人民革命軍事委員會，這是因為中國革命武裝極重要，反動派之所以敢於反人民，就是依靠武裝；為了完成人民革命，就得加強人民的武力，所以人民革命軍事委員會，就有單獨建立的必要。就在全國解放後，我們的武裝，仍很重要，因為還有帝國主義存在，他們想依靠武裝征服世界。我們與東歐各新民主主義國家也不同，他們沒有用「政協」這類組織，沒有用這樣組織來產生政府，因為他們國家內的黨派，不同於中國的各個革命黨派，一致擁護中國共產黨與毛主席的領導。不過這些只是某些部分不完全同，而基本的政治路線與民主集中的原則，則是同的，因為同是要走上社會主義的道路。

　　我們中央人民政府為什麼不加「臨時」2字呢？有人這樣問。看事應先看內容，我們政府是全國人民擁護的政府，代表了全國人民各個部分的利益。雖不是由普選產生的，並且在全國完全解放之後，還要經過準備時間，才能進行普選，但人民並不會以為不是選舉就以為不好，相反，從人民的經驗看，必以為比過去「選舉」的還好。我國以前辦過選舉，不是賄買就是圈定，強人民投票，那裡有過像人民政協這樣的民主？就是資本主義國家，也沒有過。雖然今後一有可能，我們就得普選，但我們已無須把現在的政府加上「臨時」2字。

　　蘇聯當時發現了「蘇維埃」，就不用「國會制」，我們發現了「人民政協」好，就採用「人民政協」，政協代表由各革命黨派、人民團體、人民解放軍、各解放區、各民族、華僑、自由職業者、無黨派民主人士選派、及特別邀請人士組成。

　　在今天不能實行普選的困難情況下，這實是一種好的制度，在各地方如有必要，也可以來個「協商機關」，以便協商當地不同的意見；意見是有不同的，協商後把不同的協商到同，這辦法很好，將來就是實行普選時，「人民政協」將還會存在。

　　再看我們組織系統表上，在政務院下，有30個部門，還有「政治法律委員會」，「財政經濟委員會」，「文化教育委員會」，「人民監察委員會」四個會，這些委員會的設立是好的；譬如「政法委員會」吧！凡有關政法各部門的事，首先由該委員會自己討論，如果都要由政務院總理直接討論解決的話，那末政務院所要考慮研討的事就太多了，那會不是「粗枝大葉」解決問題，便是不能從速解決問題，從這一點也可看出，我們的政府組織與舊的完全不同。我們做一件事，首先要看那件事與人民有沒有利益，是不是可能作，我們決不能去抄襲那些腐舊以及不合實際的東西。

　　（載中國政法大學《時事政治參考材料》第四輯《關於學習人民政協文件的報告》署名：謝覺哉）

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