梁啟超·各國憲法異同論

各國憲法異同論

　　清光緒二十五年

　　憲法者，英語稱為Constitution，其義蓋謂可為國家一切法律根本之大典也。故苟凡屬國家之大典，無論其為專制政體（舊譯為君主之國）、為立憲政體（舊譯為君民共主之國）、為共和政體（舊譯為民主之國），似皆可稱為憲法。雖然，近日政治家之通稱，惟有議院之國所定之國典乃稱為憲法，故今之所論述，亦從其狹義，惟就立憲政體之各國，取其憲法之異同，而比較之雲爾。

　　§第一章政體

　　政體之種類，昔人雖分為多種，然按之今日之各國，實不外君主國與共和國之二大類而已。其中於君主國之內，又分為專制君主、立憲君主之二小類。但就其名而言之，則共和國不與立憲國同類。就其實而言之，則今日之共和國，皆有議院之國也。故通稱之為立憲政體，無不可也。故此篇所述，專就立憲君主國與共和國論之，而專制君主國不與焉。

　　全世界上之立憲君主國、共和國等，其名稱雖同，至其國內之實情，則皆各國不同。其君主政府之權力若何？國會之權力若何？人民之權利若何？互有大小強弱之異，不可不察也。

　　憲政（立憲君主國政體之省稱）之始祖者，英國是也。英人於七百年前已由專制之政體，漸變為立憲之政體。雖其後屢生變故，殆將轉為專制，又殆將轉而為共和，然波瀾起伏，幾歷年載，卒能無恙，以至今日，非徒能不失舊物而已。又能使立憲政體益加進步，成完全無缺之憲政焉。

　　其餘歐洲大陸之各國，亦於近古以來，次第將變專制而為立憲，不幸為君主及貴族所壓制，其收效不能比英國。於是由壓力而生激力，壓之愈甚，則激之愈烈，至西曆十八世紀之末（即距今百年前也），法國民變大起，摧毀王室而行共和之政，其後更為拿破崙之帝政，又為王國，屢次轉變，糜爛不堪。其餘各國亦相繼騷亂，政體頻變，蓋各國憲政之成就，不過數十年耳。

　　若英國之憲政則不然。自近古以來，非如各國之有大騷動，故能次第進步，繼長增高，又各國之憲政多由學問議論而成，英國之憲政則由實際上而進，故常視他國為優焉。英人常目他國之憲法為紙上之憲法，蓋笑其力量之薄弱也。

　　憲政之國，在歐洲則除俄羅斯、土耳其之外，其餘各國皆是也。在亞洲則日本是也。土耳其當十餘年前騷亂之際，曾一布憲法，設議院，後卒中止，故至今仍為專制國雲。

　　§第二章行政立法司法之三權

　　行政、立法、司法三權鼎立，不相侵軼，以防政府之專恣，以保人民之自由。此說也，自法國碩學孟德斯鳩始倡之。孟氏外察英國政治之情形，內參以學治之公理，故其說遂為後人所莫易。今日凡立憲之國，必分立三大權，行政權則政府大臣輔佐君主而掌之，立法權則君主與國會（即議院也）同掌之，司法權則法院承君主之命而掌之，而三權皆統一于君主焉。雖然，其實際則不能盡如此，如英國之巴力門（即英之國會也），有黜陟政府大臣之權（凡憲法政府大臣之進退，其權皆歸君主），蓋行政、立法二權全歸國會之手。故英國之諺有之曰：國會之權，無事不可為，除非使男變女，女化男，乃做不到耳。觀此可知其權力之大矣。惟司法之權，則仍歸於法院也。

　　其餘各國，凡有政黨習氣之國，其國會之權力亦甚大，不特能壓倒行政官而已，亦時時能黜陟之。若奧大利、德意志及日耳曼之各邦，為無政黨習氣之國則反是。又如美國，雖屬共和政體，然其行政之大權實歸大統領之掌握，其政府大臣，大統領得任意黜陟之，蓋行政官之權力比於政黨習氣之君主反有加雲。

　　孟德斯鳩又云：行政權即行法權也。後世學者多誦此語，各國之憲法亦多引用之。是蓋懲于前者君主與政府之專制，欲裁抑其權力，故謂君主及政府之職，但當奉行國會所議之法律而已，殆有為而發也。平心論之，國家之政務，決非徒執行法律，遂可以盡其責也，故近世學者，頗有辨此語之非者。又康士湯竟、弗郎等諸碩學，別言國家之權力為四大權，以行政權為最重，而隸於行政權之下者，有立法、司法、兵馬三大權雲。從來三權鼎立之說，皆以為兵馬權包含於行政權之中，雖然，兵馬權之性質與行政權實有異，康氏、弗氏之說，亦不為無見也。

　　又孟德斯鳩以為三大權必須分立，不相統攝，然後可保人民之自由；有碩學布龍哲駁其說，以為三權全分離，則國家將有不能統一之患，故三權決不可分，而亦不可不分，惟於統一之下而歧分之，最為完善雲。

　　§第三章國會之權力及選舉議員之權利

　　古代國會體裁未完備，有分為數院（即議院）者，亦有惟置一院者。今日則除日耳曼之數小邦，及瑞士之數小邦惟置一院外，其餘各國無不有上、下二院。蓋兩院並置，其益甚多，既可以防議事之疏漏，而加鄭重綿密，又能使進步、保守兩黨之宗旨保其平均，蓋上院之員每多保守黨，下院之員每多進步黨也。

　　上院之制度，各國不同。如英國全以王族及貴族及高等之教士充之，而貴族之內，有世襲者，有選舉者。奧國、普國及日耳曼各邦，其制雖互有小異，然皆以王族一、貴族二、高等教士三、有功于國事有功於學術者四、富有田產者五、大學之代表者六（代表猶頭領之意，然亦稍異，蓋眾人之意皆可托此人以代宣之，則謂之代表）、大都會之代表者七充之。意大利、西班牙、葡萄牙亦大略相同，比利時、荷蘭、瑞典、嗹國則少異，上院員獨重納稅多者，其數每更多於他類雲。挪威之制度，下院議員選舉既定，乃選拔其四分之一以為上院議員。

　　各國上院之制，大略如上。要而論之，凡君主國之上院，其選員約分三種類：一專取貴族者，一專取多納稅者，一兼合數種者。惟德意志帝國因聯邦而立，故其上院由各邦政府派全權委員以充之。

　　至於共和政治國（舊稱民主國）上院之制度，法國則於各縣由選舉委員所選舉之議員充之，美國及瑞士皆以聯邦而立，上院議員則各邦之代表也。其選舉之法，美國則由各邦之邦會公舉，瑞士之選舉又分為二種，其中有數邦由人民選舉，有數邦由邦會選舉。

　　上院之制，隨各國之國體而異，既已詳之。至下院之制則不然，無論君主國、共和國，雖國體大異，其制皆如出一轍，皆由人民之公舉，為人民之代表，至如英國有雲某大學之代表者，則因其大學有許多土地故耳。

　　下院議員選舉之法，大率分國內為數區，名之曰選舉區，其每區得舉若干人，皆有定額。至如何然後可以被舉，如何然後可以舉人，其權利則各國小有異同。要而論之，可分為有限制、無限制之二種：無限制者，凡男子及歲，悉與以選舉權（除瘋癲及刑人不在內），法國、德國、瑞士是也；其餘各國多為有限制者，其限制或以年齡，或以財產，或以納稅，種種不等。其寬嚴亦各國不同，而英國之制限最寬焉。又選舉之例，有直選、間選二類：直選者，直由人民公舉議員也；間選者，先由人民公舉選舉員，然後再由選舉員公舉議員也。英國、法國、德意志帝國、比利時、意大利、瑞士、美國皆用直選法，普魯士、西班牙及日耳曼列國中之數小邦，皆用間選法。

　　以上所言，皆可以舉人之權也。至可以被舉之權，則亦有以年齡、財產、納稅為制限者，亦有許及年即得被舉者，惟現任官吏許被舉為議員否，則各國不同。又有指名某官許被舉，某官不許被舉者，其滿任之年數，亦各國相異。最長者為英法兩國，英七年，法六年，其他則皆以三年或四年為度。滿任之時，或同時全院易人，或易其半，留其半，或易其三分之一，亦各不等。

　　此憲政國上、下兩院選任議員之大概也。要之，上院多以王族、貴族、教士、功臣及富人等充之，下院則為一切人民之代表。故吾前者謂上院多保守黨，下院多進步黨，此實自然必至之勢也。雖不敢謂上院必無進步黨，下院必無保守黨，然其畸重之勢，十居八九矣。夫有保守而無進步，不足以立國，斯固然矣。然有進步而無保守，有時恃氣急進，或亦誤國家之大事。昔法國革命大亂之時，深受此弊，故現時各國，因經許多之試驗，皆以兼置兩院為最善也。

　　國會之權利，凡自政府提出之改正憲法案件，法律案件，預算案件（預算如《王制》所謂「塚宰於歲杪制國用也」），皆歸其議定。惟美國、瑞士遇有憲法當改正者，不由國會議定，而別開一改定憲法會，由人民另舉員以議定之。國會之權力有政黨習氣之國則加大，往往可以黜陟政府，然非憲法所定本有之權，不過侵軼他權耳。

　　國會又有監督政府之權利。大臣有違法之事，可訐告之於兩院，而其制亦微有少異。或兩院皆可受訐告，或惟下院可受，又受其訐告以後，審判之權或委之上院，或委之國事法院。英國則訐告之於下院，而審判之於上院，美國亦然。法國、比利時、荷蘭審判之權，皆歸國事法院。

　　§第四章君主及大統領之制與其權力

　　君主者，立憲政體之國世襲繼統者也。而其繼襲之法，或專許男子繼統者，如普魯士、瑞典、比利時是也。或兼許女子繼統者，如荷蘭、日耳曼各邦及英國、西班牙、葡萄牙是也。荷蘭、日耳曼必本系、支系俱無男子，然後以女子入繼。英、西、葡等則本系苟無男子，雖支系有男子，亦不許立，而惟立本系之女子。

　　共和國之大統領必由公舉，定期更任，而其選舉之法，法國、瑞士則由國會，美國則特開選舉統領會以舉之。

　　凡奉天主教之各國，其憲法必言國王之身神聖也，不可侵犯云云。奧大利、巴威裡、西班牙各國皆然。奉耶穌教之各國，則刪去神聖之語，但雲國王之身不可侵犯，普魯士、荷蘭等皆然。

　　又各國皆於憲法上聲明國王無有責任。雖然，又聲明政府大臣有責任。夫大臣所以輔佐君主者也，君主不得大臣之承宣，則不能發制誥而施法律，故君主之責任，即大臣之責任也。惟拿破崙第三所定之憲法，不許君主無責任，其意殆欲以矯法國前朝之弊也。雖然，彼且不能躬踐其實，卒為人民所放逐，不得其死。然則立此虛法何為乎？但君主之私產，則必當遵守民法，不能逾越，惟于行政上及刑法上可邀特免耳。然其於民法上之關係，凡涉於訴訟規矩，仍與常人大有異。

　　至共和國之大統領，則無論何國皆有責任。故共和國者，大統領與政府人員同肩責任者也。而美國及瑞士皆有違法之處分，其審判不由法院，而由上議院。法國則稍異，大統領非犯叛逆之罪，不受審判。

　　凡各國君主皆稱大元帥，有統率陸、海軍並總管軍令之大權，然共和國則總管軍令之權歸於國會。故美國大統領惟有指揮預備兵之權耳，其他權利必經國會委任之然後能有，瑞士亦然。法國之大統領有司軍令之權，雖然，不得稱大元帥統率陸、海軍。凡君主皆有宣戰、媾和及與他國訂立條約之權，共和國之大統領則無此權。美國宣戰之權，國會掌之，媾和及訂約之權，由大統領請上院之批准而施行之。瑞士則一切權利皆掌握於國會。

　　凡君主有改正憲法及准駁法律之權利，德國憲法則惟關於陸、海軍及關稅等之法律，皇帝得准駁之。至共和國則大異，美國之大統領，雖非無准駁改正憲法、法律之權，惟須經國會再議，三占從二，苟議員有三分之二以為可，則大統領不能駁之。瑞士則大統領全無駁案之權利。又以上所言君主駁案之權利，雖著有明文，然用之者甚少，蓋英國二百年以來，未曾有議院議准而君主駁案者雲。

　　凡君主有召集國會及開院、閉院、停會、延會並解散下議院等之權利，但當命令解散之時，必先定期，使新舉之議員，於何時再開院。蓋此解散之權利，不免有拂逆輿論之虞，故定期再集不可缺也。至共和國之大統領，則無此等之權利。

　　凡君主有發佈法律、敕令，施行一切政務之權，又法院必奉君主之名執行司法權，又特赦、減刑之權利，亦有所限制。

　　屬君主及大統領之權利猶多，今惟舉其重要者，其餘姑略之。

　　§第五章法律命令及預算

　　法律雲者，雖為總括國家一切法制、規則之稱，然于立憲國則惟以經國會議定者稱為法律，至於君主及政府大臣所發佈之法制、規則，則別稱之為命令，而就中又分敕令、省令等名稱。

　　以此之故，立憲國之法律，無不經國會議定者。又，於法律之外預算歲出歲入之一事，亦政府提出之，國會議定之。惟國會議定預算案之權利，各國亦有異同，或得委曲詳細以議之，或否。

　　又所定法律之界，各國亦有異同，雖難一定，今得舉其重要者，曰民法，曰民事訴訟法，曰刑法，曰刑事訴訟法，曰政法，曰收稅法，曰會計法，曰徵兵法及定一切官民相接之分宜等之規則是也。英國法律之種類最多，法國最少，德國在其中雲。

　　§第六章臣民之權利及義務（義務者，略如名分、職分之意）

　　厘定臣民之權利及職分，皆各國憲法中之要端也。如言論著作之自由，集會結社之自由，行為之自由，居住之自由，所有權利（如某物為我之所有，他人不能占奪者，謂之為所有權利），請願權利（請願者，如欲做某事，先請之于行政官或與此事有交涉之人是也。其詳別著之）及其他重大之各權利，並納稅義務，兵役義務及其他重大之各義務，皆須確定之，但各國所定寬嚴亦異。

　　§第七章政府大臣之責任

　　如前所述立憲各國，其政府大臣得由君主任意黜陟，惟有政黨習氣之國，則其黨人占國會議員之多數者，輒舉其党之首領為首相，而各部大臣皆由首相所任命。若奧國、法國皆無政黨習氣之國，則其黜陟之權仍歸君主。而美國黜陟政府權亦歸大統領雲。政府之大臣，合而共執一切之政務，又分而各執各種之政務者也，故有行政法上、刑法上之責任，若有違法之事，必不可不受其罪，故法律、敕令，必要政府大臣簽名雲。

學達書庫(xuoda.com)