法律頒行程序與元首|李大釗

法律頒行程序與元首

　　（一九一三年十月一日）

　　近者政府與國會，以手揮五弦目送飛鴻[1]之態，蓄項莊舞劍志在沛公[2]之謀，以求攖得憲法頒佈權。叨叨絮絮，演為法理的論爭，乃牽及於法律頒行程序與元首之關係。此實政革以來，循轍蹈軌饒有趣味之政治的活劇，頗助吾人以研索之興。鄙陋不敏，敢征各國憲法而略論之。

　　法律為物之產生，其程序凡三：曰提案，曰議決，曰公佈。提案權各國多命議會與元首各有之（美元首無之），議決則概屬之議會，獨至公佈權，雖亦皆屬之元首，而公佈之前，元首對於該法案，有足生死之者，有可與以可否者，其權之輕重又至不同。無論憲法頒佈權與法律頒佈權不可同日而語，即令憲法可與法律一例視者，公佈權縱力爭得之（實則憲法頒佈權仍當屬之憲法團體，而法律公佈權則在憲法上元首當然獨有之），亦非即大權憲法下之所謂裁可權者，可藉以換法律之生命，此不可不辨也。

　　（一）裁可權　裁可原語為sanction，乃積極與生命於設［議］會所可決之法案不可缺之作用。在元首膺有斯權之憲法下，其法律之成立，乃基於二種相異之行為，一為決定一定之法案，一為以一定之法案，為法律是也。元首于議會不同意之法案，雖不能裁可之使成為法律，而於議會同意之法案，非必裁可之使成為法律，且得裁可之使不成為法律。蓋使之成為法律與否，純為元首之自由，其意而採取之也，斯成為法律，其意而不欲其為法律也，斯不為法律，且終不得為法律焉。然則是權也，實具有取捨之勢力，價值且超乎議會之議決而上之，則議會之議決，不過為其成立之準備。法律之所以為法律，乃端在元首之裁可，若是者則有日本、普魯士。日本憲法第六條有「天皇裁可法律命其公佈及執行」之明文，普雖未有如斯之明文，而其元首實握有裁可之權。征之事實，確無可掩，其所以不昭示於其憲法者，則更有故。其憲法第六十二條有「立法權君主與議會共同行之」之明文，若更以裁可權另條規定其中，懼有衝突之嫌，故闕文以避之。德儒羅邦德[3]嘗釋之，謂「其共同非對等之共同，乃參差之共同。法律之實質，雖依議會之議決而定，法律之效力，則緣元首之裁可始生。」斯立見其國法之奧微已。第日若普，胥君主國，其元首之膺有是權，原無足怪，共和元首之于公佈法律，絕無裁可之餘地無俟論也。

　　（二）批行權　批行原語為promulgation（或譯為批宣，又有譯為親署者），是亦消極之作用。僅於公佈前舉證明該法律為履憲法所定之正當程序而議決者之儀式，絕弗克如上述之裁可權之得生死議會可決之法案。果其法律為遵履憲法正軌，則僅受其檢查，不受其可否，是又不克如不裁可權之得有所可否于議會諮達之法案而諮請其覆議。德意志聯邦帝國[4]之行政首長，蓋有是權。考德意志立法，由聯邦議會及帝國議會行之，只此二體之議決一致，法律即告成立；行政首長于業既成立之法律，僅行其批行之儀式而已，批行而外，更無所謂裁可權與不裁可權也。他如日、普等國，其元首既擁有裁可權矣，批行自納於裁可之中，裁可而外，無所謂批行也。又如法、美等國，其元首既具有不裁可權矣，批行亦自函於不裁可之中，不裁可而外，亦無所謂批行也。

　　（三）不裁可權veto bomer　「違投」veto字源出臘丁，訓為「我阻」（phorlicl）。凡議會議決之法律案，諮請元首公佈，元首不置允諾，得於公佈期內，聲明理由，諮回議會，請其覆議，是即不裁可權也。英倫國王實握有完全獨立之不裁可權，威廉三世時曾行使之，雖後此迄未一試，而其權要仍存于國王之手而未滅也。法蘭西大總統初未嘗有立法權，故僅得不裁可權以求議會之覆議，而美亦然。凡康格雷（congress）所通過之法案，須提交其元首，可之即署名公佈，否則附以理由書諮回康格雷，俾覆議之。若經一院覆議，仍以該法案為然，則並其理由書提交他院，倘他院亦如之，該法案斯不待元首之署名，徑成為法律，是謂制勝「違投」之通過（bassinga bill over veto）。若該法案經一院三分二之否決，則其生命遂立斃於覆議之下，不復成為法律矣。故veto權之於美，當其康格雷竭力通過以制勝veto時，非至高無上，此其異于英倫者也。斯制特色有三：對於同一法案，行使不裁可權，可一而不可再，其一也；對於議會可決之法案，僅能為暫時之妨害，不能廢抑之，使永不為法律，其二也；不裁可（權）之行使，不僅於檢查其蹈憲法正軌與否，並得於其內容，指摘其不諧，其三也。推斯制之精神，一以為行政部保其憲法上之權力，俾其意思得表示於法律；一以防有時遭政治的激昂易為躁妄惡劣之立法，而以救其敝，實憲法上最完善之規定也。

　　至所謂公佈權者，毫弗與于法律成立之影響。蓋法律成立，乃內部之事實，法律公佈，乃對於外部使發生效力之要件，俾人民以遵守之准。其實法律之成立，因［固］不待公佈始然也。公佈權不問國體之何若，多操之國家元首。日本天皇裁可法律而公佈之，普國國王命公佈法律，德意志行政首長批行法律而公佈之，法、美大總統須于一定期間公佈法律，要皆殊途同歸。一以公佈權操于元首，罔或自外此成例者，於吾民國又何疑乎？

　　綜上所述，裁可權雖無使議會否決之法案成為法律之力，而有使議會可決之法案終不成為法律之力；不裁可權則有使議會可決之法案暫不成為法律之力，而無使議會覆議仍行可決之法案終不成為法律之力；批行權則又不過檢查其是否蹈憲法之正軌，而無斟酌法案內容之餘地。此其大較也。證以《民國臨時約法》第十九條、第二十二條、第三十條之規定[5]，大總統之當有法律公佈權，法律之公佈權亦惟在大總統也，彰彰明甚。更證以《憲法草案》第二十條、第九十三條之規定[6]，大總統不容有裁可權，然亦不僅有批行權，又無庸置惑者。則政府齗齗自持之理由，固已圓滿無缺，然以僅公佈權，固無生死法律之能力，而頒行法律之程序，尤非所論於憲法。政府而知此也，當亦爽然自失矣！

　　署名：李大釗

　　《言治》月刊第1年第5期

　　1913年10月1日

　　【注釋】

　　[1]手揮五弦目送飛鴻　三國時魏國嵇康所作《四言贈兄秀才公穆入軍詩》之十四，有：「目送歸鴻，手揮五弦。俯仰自得，游心太玄」之句，謂一面仰視飛鳥，一面揮手彈琴，手眼並用，無不自如。後人也以此語表示心手不一，實際行為與內心關注不一致的狀況。

　　[2]項莊舞劍志在沛公　公元前206年劉邦攻佔秦都咸陽後，派兵守函谷關。不久，項羽率大軍攻入，進駐鴻門，準備進攻劉邦。經項羽叔父項伯調解，劉邦親至鴻門會見項羽。項羽留飲。宴會上，項羽謀臣範增命項莊舞劍，欲乘機刺殺劉邦。張良識破，至軍門召樊噲，圖救劉邦。樊噲問：「今日之事何如？」，張良答：「甚急。今者項莊拔劍舞，其意常在沛公也。」後用為典故。比喻說話或行動表面名目與實際的用心大不一致。

　　[3]羅邦德　疑指Leopold von Ranke（1795—1886），今譯利奧波德·馮·蘭克，19世紀德國歷史學家，1825年後任柏林大學史學教授、普魯士政府史官，尤以政治史和外交史研究著稱。代表作有《羅馬教皇史》（Die R?mischen Papste，ihre Kirche und ihr Staat，1834—1836）、《普魯士史九書》（Neun Bücher Preuβischer Geschichte，1847—1848）、《法蘭西史》（Franz?sische Geschichte，1852—1861）、《英國史》（Englische Geschichte，1859—1868）及《世界史》（Weltgeschichite，1881—1888）等。曾代表普魯士政府主編《歷史與政治雜誌》（Historisch－Politische Zeitschrift，1832—1836），又為普魯士國王威廉四世（Friederich WilliamⅣ，1795—1861）寫傳，並編輯《威廉四世與布森通信集》（Aus dem Briefweschsel Friedrich WilliamⅣ，1873），對普魯士現實政治問題多有涉及。威廉四世1840年任國王，1847年對德意志統一和憲法持抵制態度，次年革命爆發後，被迫讓步，接受憲法。1849年拒絕國民代表大會提出的世襲皇帝的位置。1858年辭去王位。李大釗所引羅邦德有關普魯士憲法的評論可能即指此。

　　[4]德意志聯邦帝國　即德意志帝國，19世紀70年代初，以普魯士為中心，通過王朝戰爭建立的統一的德意志國家。普法戰爭後，1871年1月18日在法國的凡爾賽宣告成立。由22個德意志邦國、三個自由市（漢堡、不萊梅、盧卑克）和帝國行省阿爾薩斯—洛林組成。1871年4月16日通過的《德意志帝國憲法》規定，統一的德國為聯邦制的君主國家，各邦享有廣泛的自主權。普魯士在帝國中占統治地位，普魯士國王為德意志皇帝，擁有軍事、外交大權；普魯士首相為帝國政府首相，由皇帝任免，不對國會負責；帝國有聯邦議會和帝國議會兩院制代議機構，聯邦議會由各邦君主和自由市所任命的58名代表組成，是帝國的最高機構。帝國宰相即是聯邦議會議長。李大釗在本文中指出，德意志立法，「由聯邦議會及帝國議會行之，只此二體之議決一致，法律即告成立；行政首長于業既成立之法律，僅行其批行之儀式而已」。同時，李大釗又在本文中指出，日本與普魯士（德意志帝國）之元首，對議會議決之法律，有「裁可權」，而日、普都是君主國，所以「無足怪」。而「共和元首之于公佈法律，絕無裁可之餘地」。

　　[5]《民國臨時約法》第十九條、第二十二條、第三十條之規定第十九條「參議院之職權」：

　　「一、議決一切法律案；

　　二、議決臨時政府之預算決算；

　　三、議決全國之稅法、幣制及度量衡之準則；

　　四、議決公債之募集及國庫有負擔之契約；

　　五、承諾第三四條（同意官吏任免——編者）、三五條（同意宣戰、媾和、締約——編者）、四〇條（同意大赦、特赦等——編者）事件；

　　六、答覆臨時政府諮詢事件；

　　七、受理人民之請願；

　　八、得以關於法律及其他事件之意見，建議於政府；

　　九、得提出質問書於國務員；並要求其出席答覆；

　　十、得諮請臨時政府，查辦官吏納賄、違法事件；

　　十一、參議院對於臨時大總統，認為有謀叛行為時，得以總員五分四以上之出席，出席員四分三以上可決彈劾之；

　　十二、參議院對於國務員，認為失職或違法時，得以總員四分三以上之出席，出席員三分二以上之可決彈劾之」。

　　第二十二條：「參議院議決事件，諮由臨時大總統公佈施行。」

　　第三十條：「臨時大總統代表臨時政府，總攬政務，公佈法律。」

　　[6]《憲法草案》第二十條、九十三條之規定

　　第二十條：「中華民國之立法權，由國會行之。」

　　第九十三條：「法律非以法律，不得變更或廢止之。」

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