朱元璋傳第四章大皇帝的統治術五皇權的輪子——新官僚機構

五皇權的輪子——新官僚機構(1)

　　由於歷史包袱的繼承，皇權的逐步提高，隋唐以來的官僚機構，以鞏固皇權為目的的三省制度——中書省出命令，門下省掌封駁，尚書省主施行——中書官和皇帝最親近，接觸機會最多，權也最重。宋代後期，門下省不能執行審核詔令的任務，尚書省官只能平決庶務，不能輿問國政，三省事實上只是一省掌權。到元代索性取消門下省，把尚書省的官屬六部也歸併到中書，成為一省執政的局面。地方則分設行中書省，總攬軍民大政。其下有路府州縣，管理軍民。

　　三省制的形成有它的歷史背景和原因，就這制度本身而論，把政權分作三份，一個專管決策，一個負責執行，而又另有一個糾核的機構，駁正違誤，防止皇權的濫用和官僚的缺失，對鞏固皇權、維持現狀的意義上說，是很有用的。可是，在事實上，官僚政治本身破壞了、癱瘓了這個官僚機構，皇權和相權的衝突，更有目的地摧毀了這個官僚機構。

　　官僚政治特徵之一是做官不做事，重床疊屋，衙門越多，事情越辦不好，拿薪水的官僚越多，負責做事的人越少。例如從唐以來，往往因事設官：尚書都省原有戶部，專管戶口、財政，在國計困難時，政府要張羅財帛，供應軍需，大張旗鼓，特設鹽鐵使、戶部使、租庸使、國計使等官，由宰相或大臣兼任，意思是要提高搜括的效率，可是這樣一來，戶部位低權輕，職守都為諸使所專，便變成閑曹了。兵部專管軍政，從五代設了樞密使以後，兵部又無事可做了。禮部專掌禮儀，宋代卻又另有禮院。幾套性質相同的衙門，新創的搶了舊衙門的職司，本衙門的官照例做和本衙門不相干的事，或者索性不做事。千頭萬緒，名實不符，十個官僚有九個不知道自己的職司。冗官日多，耍官更多，行政效率也就日益低落。〔《宋史·職官志》一。〕到元代又添上蒙古的部族政治機構，衙門越發多，越發龐大，混亂複雜，臃腫不靈，癱瘓的病象在顯露了。

　　而且就官僚的服務名義說，也有官、職、差遣之分，官是表明等級、分別薪俸的標識，職以待文學侍從之臣，只有差遣是「治內外之事」的。皇家的賞功酬庸，又有階、勳、爵、食邑、功臣號等名目。以差遣而論，又有行、守、試、判、知、權知、權發遣的不同。其實除差遣以外，其他都是不大相干的。〔司馬光《司馬文正公傳家集》卷二十一，乞分十二等以進退群臣上殿劄子；錢大昕《潛研堂集》卷三十四《答袁簡齊書》。〕

　　皇權和相權的矛盾：例如宋太宗討厭中書的政權太重，分中書吏房置審官院，刑房置審刑院。〔司馬光《涑水紀聞》卷三，李攸《宋朝事實》卷九，李燾《續資治通鑒長編》卷一二五。〕為了分權而添置衙門，其實是奪相權歸之于皇帝。皇帝的詔令照規矩是必須經過中書門下，才算合法，所謂「不經鳳閣鸞台，何謂之敕？」〔《舊唐書》卷一百十七《劉禕之傳》。〕用意是防止皇權的濫用。但是，這規矩只是官僚集團的規矩，官僚的任免、生殺之權在皇帝，升沉榮辱甚至誅廢的利害超過了制度的堅持，私人的利害超過了集團的利害。唐武后以來的墨敕斜封（手令），也就破壞了這個官僚制度，摧毀了相權，走上了獨裁的道路。

　　朱元璋繼承歷代皇權走向獨裁的趨勢，對官僚機構大加改革，使之更得心應手，為皇家服務。

　　元代的行中書省是從中書省分出去的，職權太重，到後期鞭長莫及，幾乎沒法子控制了。朱元璋要造成絕對的中央集權，洪武九年（公元一三七六年）改行中書省為承宣佈政使司，設左右布政使各一人，掌一區的政令。布政使是朝廷派駐地方的代表、使臣，稟承朝廷，宣揚政令。全國分浙江、江西、福建、北平、廣西、四川、山東、廣東、河南、陝西、湖廣、山西十二布政使司，十五年增置雲南布政使司。〔明成祖永樂元年（1403年）罷北平布政使司，永樂五年（1407年）置交趾布政使司，永樂十一年（1413年）置貴州布政使司。宣德三年（1428年）罷交趾布政使司，除兩京外定為十三布政使司。〕布政使司的分區，大體上繼承元朝的行省，布政使的職權卻只掌民政、財政，和元朝行中書省的無所不統，輕重大不相同了。而且就地位論，行省是以都省的機構分設於地方，布政使則是朝廷派駐的使臣，前者是中央分權於地方，後者是地方集權于中央，意義也完全不同。此外，地方掌管司法行政的另有提刑按察使司，長官為按察使，主管一區刑名按察之事。布、按二司和掌軍政的都指揮使司合稱三司，是朝廷派遣到地方的三個特派員衙門。民政、司法、軍政三種治權分別獨立，直接由朝廷指揮，為的是便於控制，便於統治。布政司之下，真正的地方政府分兩級，第一級是府，長官為知府；有直隸州，即直隸於布政使司的州，長官是知州。第二級是縣，長官是知縣；有州，長官是知州。州縣是直接臨民的政治單位。〔《明史·職官志》。〕

　　中央統治機構的改革，稍晚於地方。洪武十三年（公元一三八〇年）胡惟庸案發後〔《明史·胡惟庸傳》，《燕京學報》十五期吳晗《胡惟庸黨案考》。〕，廢中書省，仿周官六卿之制，提高六部地位；吏、戶、禮、兵、刑、工每部設尚書一人，侍郎（分左右）二人。吏部掌管全國官吏選授封勳考課，甄別人才。戶部掌戶口田賦商稅。禮部掌禮儀、祭祀、僧道、宴饗、教育及貢舉（考試）和外交。兵部掌衛所、官軍選投簡練和軍令。刑部掌刑名。工部掌工程造作（武器、貨幣等），水利，交通。都直接對皇帝負責，奉行政令。

　　統軍機關則改樞密院為大都督府，節制中外諸軍。洪武十三年分大都督府為中、左、右、前、後五軍都督府，每府以左右都督為長官，各領所屬都司衛所，和兵部互相表裡。都督府長官雖管軍籍軍政，卻不直接統帶軍隊，在有戰事時，才奉令出為將軍總兵官，指揮作戰。戰爭結束，便得交還將印，回原職辦事。〔宋濂《洪武聖政記·肅軍政》第四。〕

　　監察機關原來是禦史台，洪武十五年改為都察院，長官是左右都禦史，下有監察禦史一百十人，分掌十二道（按照布政使司政區分道）。職權是糾劾百司，辨明冤枉，凡大臣奸邪，小人構黨作威福亂政，百官猥茸貪污舞弊，學術不正，和變亂祖宗制度的，都可隨時舉發彈劾。這衙門的官被皇帝看作是耳目，替皇帝聽，替皇帝看，有對皇權不利的隨時報告。也被皇帝看作是鷹犬，替皇帝追蹤、搏擊一切不忠於皇帝的官民，是替皇帝監視官僚的衙門，是替皇帝檢舉反動思想、保持傳統綱紀的衙門。監察禦史在朝監視各個不同的官僚機構，派到地方的，有巡按、清軍、提督學校、巡鹽、茶馬、監軍等職務，就中巡按禦史算是代皇帝巡狩，按臨所部，大事奏裁，小事立斷，是最威武的一個差使。

　　行政、軍事、監察三種治權分別獨立，由皇帝親身總其成。官吏內外互用，其地位以品級規定。從從九品到正一品，九品十八級，官和品一致，升遷、調用都有一定的法度。百官分治，個別對皇帝負責。系統分明，職權清楚，法令詳密，組織嚴謹。而在整套統治機構中，互相鉗制，以監察官來監視一切臣僚，以特務組織來鎮壓、威制一切官民。都督府管軍不管民，六部管民不管軍。大將在平時不指揮軍隊，動員復員之權屬於兵部，供給糧秣的是戶部，供給武器的是工部，決定戰略的是皇帝。六部分別負責，決定政策的是皇帝。在過去，政事由三省分別處理，取決於皇帝，皇帝是帝國的首領。在這新統治機構下，六部府院直接隸屬於皇帝，皇帝不但是帝國的首領，而且是這統治機構的負責人和執行人；歷史上的君權和相權到此合一了，皇帝兼理宰相的職務，皇權由之達於極峰。〔參看《明史·職官志》。〕

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