中國近百年政治史(62)_李劍農

六二

　　一、官制的厘訂

　　當載澤、端方等出洋回國覆命，召對的時候，極言立憲規模宜效法日本，並論官制改革的切要，謂：「循此不變，則唐之藩鎮，日本之藩閥，將複見於今日。」這是很冠冕堂皇的話，並且很切於事實。於是御前會議的結果，決定四大方針：甲、十年或十年以後始施行立憲政治（這是很合于西太后的心理）；乙、大體效法日本；丙、廢現制之督撫，各省新設之督撫其權限僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收回於中央政府；丁、中央政府組織略與日本現制相等。這本是最初所采的方針，但至實行會議時便生出種種的軋轢來了。載澤、榮慶、鐵良等自然想依固定的方針，削減督撫之權，但是袁世凱（也是參與官制會議的大臣）第一個就不願意；奕劻是莫名其妙的人，平夙頗與袁相親善；因為此問題太大，就把地方官制放在後面，先議中央官制。（當時中國報紙有載稱「地方官制，朝廷之意欲裁抑督撫之權限，然會議大臣袁世凱，以此事與己有切膚之利害，籌議至不易易」的話。日本報亦有言：「官制改革之結果，將與袁世凱權利衝突，袁或驟進以用權於中央，或蟬蛻以自保。」）

　　但是議及中央官制，也發生許多飯碗的軋轢問題，於是有「五不議」之說：子、軍機處事不議；醜、內務府事不議；寅、八旗事不議；卯、翰林院事不議；辰、太監事不議。這五個不議便是避免軋轢的方法。到陰曆九月二十日厘定官制的上諭發佈了，其文如下：

　　前經降旨宣示立憲之預備，飭令先行厘定官制，特派載澤等公同編纂悉心妥訂，並派慶親王奕劻等總司核定，候旨遵行。茲據該大臣等將所編原案詳核定擬，一併繕單具奏。披攬之餘，權衡裁擇，用特明白宣諭。仰維列聖成憲昭垂，良憲美意，設官分職，莫不因時制宜。今昔形情既有不同，自應變通盡利。其要旨惟在專責成，清積弊，求實事，去浮文，期於厘百工而熙庶績。

　　軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其接近內廷，每日人值，承旨辦事，較為密速。相承至今，尚無流弊，自毋庸改變。內閣與軍機處一切規制著照舊行，其各部尚書均著充參預政務大臣，輪班值日，聽候召對。外務部、吏部均著照舊。巡警為民政之一端，著改為民政部；戶部著改為度支部，以財政處併入。禮部著以太常、光祿、鴻臚三寺併入。學部仍舊。兵部著改為陸軍部，以練兵處、太僕寺併入；應行設立之海軍部及軍諮府未設以前，均暫歸陸軍部辦理。刑部著改為法部，責任司法。大理寺著改為大理院，專掌審判。工部著併入商部，改為農工商部。輪船、鐵路、電線、郵政，應設專司，著名為郵傳部。理藩院著改為理藩部。除外務部堂官缺照舊外，各部堂官，均設尚書一員、侍郎二員，不分滿漢。都察院糾察行政缺失，伸理冤滯，著改為都禦史一員、副都禦史二員，六科給事中著改為給事中，與禦史各缺均暫如舊。其應行增設者，資政院為博采群言，審計院為核查經費，均著以次設立。其餘宗人府、內閣、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營侍衛處、步軍統領衙門、順天府、倉場衙門，均毋庸更改。原擬各部院等衙門職掌事宜及員司各缺，仍著各該堂官自行核議，悉心妥籌，會同軍機大臣，奏明辦理。

　　這種新官制發佈後，一班希望立憲的大為失望。《上海時報》評論說：「此次之改革，不過換幾個名目，淘汰幾個無勢力之大老而已，絕無他影響。……」日本的報紙，尤議諷百出，東京《朝日新聞》說：「此等內閣組織，真各國所無有。軍機處與各部自為別個之機關，以視各國內閣制，內閣大臣，入則參劃國家之機務，出則總轄各部之行政，不可並論也。固知各國之官制，各有其歷史，清國政府內部亦有外間所不可想像之情形，然此次新發表之官制，不免聲大而實小矣。」他如此類的議評尚多，不必悉舉。其最可令人注意的，尤在新授各官的配置：

　　（一）軍機處：奕劻、世續、瞿鴻璣。

　　（二）各部：

　　一、外務部管部大臣奕劻，尚書瞿鴻璣；
　　二、度支部尚書溥頲；
　　三、禮部尚書溥良；
　　四、陸軍部尚書鐵良；
　　五、法部尚書戴鴻慈；
　　六、郵傳部尚書張百熙；
　　七、理藩部尚書壽耆；
　　八、民政部尚書徐世昌；
　　九、農工商部尚書載振；
　　十、學部尚書榮慶；
　　十一、吏部尚書鹿傳霖。

　　上滿七人，漢四人，蒙古一人，漢軍旗一人。前此因為分滿漢的原故，每部六堂官滿漢平列，滿三漢三；現在因為要打破滿漢界限，就變成滿七漢四；蒙古和漢軍旗又恒党于滿，實際上漢僅得三分之一。於是希望立憲的漢大臣官僚心中便有些不快了。熱望立憲的惲毓鼎曾替他們鳴不平說：「章皇（順治帝）初入關，朝廷大政事皆範文肅、洪文襄所定，懲奇渥溫氏以蒙古色目人壓漢人之害，制為滿漢雙行之法，閣部卿寺，分缺若鴻溝，不相侵越，惟將軍都統專屬焉。而王公不親吏事，陽為尊之，陰為漢人保登進之路。辛醜回鑾，孝欽內慚，始特詔天下議改革，定新官制。少年新進，不深維祖宗朝立法本意，第覺滿洲人士以八旗區區一部分與我二十一行省漢人對掌邦政，其事太不平，欲力破此局以均勢。滿漢之界既融，於是天潢貴胄，豐沛故家，聯翩而長部務。漢人之勢大絀，乃不得一席地以自暖。……」他不知道要立憲，便要改革官制；要改革官制，便要打破滿漢；要打破滿漢，便自然有「天潢貴胄，豐沛故家，聯翩而長部務，漢人……不得一席地以自暖」的趨勢，因為滿人立憲的心理，根本與漢人不同，這是沒有方法解決的。

　　中央官制的改革，清貴族的計劃算是成功了一部分。但是地方官制中的督撫問題，是清政府的生死問題，也便是中國國家組織一個最難解決的問題。當時日本某報紙評說：「欲決清國之立憲問題，不可不先決督撫制度之存廢。今之督撫，事實上為副王。此制不廢，中央集權之事不得告成功，則不外模仿聯邦制度而已。鐵良與袁世凱之相爭，即為關於此根本問題（袁鐵之爭後再詳述）。若此根本問題未決定，則雖宣言立憲之形式取法日本，然其實際猶不可同日而語。若以此次改革官制而言，其國家組織非采聯邦而為中央集權制可不俟論；然現時督撫制度尚未改革，則此問題尚在未解決之列，不得以中央官制稍有改易而遂為已足也。……」清廷的親貴也確已見到此處，但是他們終不曾得到一個痛快的解決方法。

　　到次年（丁未）的五月，發佈了一種所謂外官制，將各省按察使改為提法使（各省學政已於先年改為提學使），增設巡警勸業道，裁撤分巡分守各道。又分設審判廳，增易佐治員，命由東三省先行開辦，直隸、江蘇亦擇地先為試辦，其餘各省分年分地請旨辦理，統限十五年一律通行。但於督撫的軍財兩權，實際上一無所動。後來他們想出兩種辦法，一面由陸軍部漸次吸取各督撫的軍權，用清理財政監理官吸取各督撫的財權；一面將權勢最大的督撫調入中央，陽為尊崇，陰實裁抑。於是有北洋四鎮改歸陸軍部節制的事實（于後述袁、鐵爭權項下再詳敘），清理財政監理官至宣統朝始實行。

　　權勢最大的督撫袁世凱、張之洞便於丁未年七月同時調入為軍機大臣（袁世凱以軍機大臣兼外務部尚書）。表面上是以中樞的機要大權畀與漢員，表示不分滿漢，實際上是要先拔出督撫中的兩大柱石，然後漸次削減各督撫的實權。但是這種計劃的效力微乎其微，終究不曾成功。我們平心而論，軍、財兩權應該統一於中央本是至當不移的，無奈他們用排漢的心理來集權，所以就是主張立憲的人也對於他們生出反感來了。

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