行使國家徵用權的條件_林達

行使國家徵用權的條件(1)

　　6月24日廣播裡有一條兩分鐘的新聞，美國聯邦最高法院前一天對眾所矚目的「柯羅訴新倫敦市案」（Susette Kelo v. City of New London）作出了裁決，維護康涅狄格州最高法院對新倫敦市一項征地計畫的判決。公共電臺著名法律評論員尼娜·圖根柏格指出，此案的意義是，最高法院對「國家徵用權」（eminent domain）這一概念作出了又一次解釋。

　　一、泰晤士河邊的新倫敦市

　　新倫敦市在康涅狄格州，坐落在河邊，這條河也叫泰晤士河。歷史上，它是個依靠軍事基地生存的城市。美國海軍原來在這裡有一個潛艇基地，軍事基地給地方經濟帶來了活力。1996年，聯邦政府裁軍，關閉了這個基地，解雇了一千五百名雇員。小城失去經濟支柱，迅速走向蕭條。兩年後的1998年，小城失業率為州平均失業率的兩倍，人口流失，居民人數下降到近八十年來的最低點，只有兩萬四千人。

　　這個小城面臨嚴重危機，瀕臨衰亡。這種狀況刺激了州政府和地方官員去考慮如何復蘇經濟、挽救小城的方案。方案中一個重要內容，就是規劃原海軍基地所在區域的發展。小城原來有一個民間非營利組織，叫NLDC，宗旨就是協助本鎮經濟發展。此時他們開始恢復活動，參與規劃。

　　1998年1月，州政府批准發行五百三十五萬美元債券，資助NLDC的經濟規劃活動；發行一千萬美元的債券，集資在原海軍基地撤走的地區，建一個州立公園。州政府計畫宣佈之後，同年2月份，一家大醫藥公司宣佈他們願意在緊挨著州立公園的地方，投資三億美元資金建立一個研究機構。當地經濟規劃者們希望這個研究機構，就像當年軍事基地一樣，能夠帶來工作機會，從而啟動小城經濟。

　　經過一系列審查，州政府批准了NLDC作出的九十英畝土地的規劃，規劃包括水邊旅館、商業區、州立公園和聯邦海防警衛隊博物館、新住宅區以及小城住宅區與州立公園連接的步行道、碼頭、水邊遊覽路線等等，還規劃了留給辦公和商業發展的用地。市政府隨之也批准了規劃。這一計畫需要征地，這就是本案涉及的新倫敦市征地計畫。這一征地，涉及一些私有土地擁有者，其中有本案原告柯羅女士。1997年柯羅買了中意的水邊小屋，心滿意足安頓下來。征地對她來說，如同晴天霹靂。

　　據報導，大多數人對賠償費感到滿意。鄰居們都拿著賠償費搬走了。對於被徵用土地的人來說，就是價格公平，他們也還是有犧牲的：住房和環境是家庭生活的載體，除了硬體價值，還有很多感情和其他因素，不是論錢就能算得清的。柯羅的一個鄰居，就在這裡住了幾代人，整整一百年。這裡有穩定的鄰里關係和社區生活。這一來，老街坊們都散了。

　　柯羅不願搬家，雖然政府給出的征地補償金並不低，她還是在自己家門口掛上大大的牌子「此屋不售」，宣稱不論給多少錢，她就是不搬，還一紙告進了法院。

　　二、此案涉及的概念

　　這個案子一路走了好幾個法院，最後才來到聯邦最高法院。

　　現代城市發展過程中，必然涉及征地。美國從北美殖民時期就強調保護土地和房屋的私有財產權，所謂「家就是一個城堡」，「風可進，雨可進，國王不可進」。大量土地為私人擁有，在交通和城市發展中，徵用私地的情況就非常普遍。土地徵收為兩種，一種是私人開發商收購，一種是公家徵用。

　　美國的城市開發公私界限比較清楚，一般是政府規劃，私人開發。房地產開發都是私人經營，他們必須先服從政府的城市規劃。符合規劃條件，由開發商解決開發區的原私人財產。如何解決呢？

　　法律不容許強制私人之間的利益轉移。不論該房地產商是誰，商業開發性質就是私人謀利。房地產商可以商購私產，不可強拔釘子。法律認為，每個人的利益由自己判定，別人無權插嘴。雖然房子市場價值有限，可是個人對房子的感情可以是無價之寶。業主願意接受出價放棄某種利益，是他自己的事情，可法律無權強制他放棄。美國的開發商和原地產主之所以不衝突，是因為這種收購是買賣關係，按照市場規律，講的是自願買賣，公平交易。價錢談不攏則買賣就做不成。開發商只要算下來合算，可能付出高於當時市場價格的代價收購。萬一有人不論什麼價格都死活不賣，開發商也無權強制收購。開發商解決釘子戶，只能依靠優價購買。大多數開發的私產問題，就這樣「私了」消化了。

　　但是自從有人類社會，就有公與私的問題。明確保護私有財產的國家，也有「公」要求「私」讓步的時候。最容易碰到的，就是公用事業發展要徵用私人的房屋土地。合法的公地徵用，法律支援「私」向「公」的利益轉移，可以強制執行。最典型的例子是修路，不能因為一個釘子戶，大家就此路不通。國家可以徵用私人土地，如果公私發生矛盾，則有法院裁決。那麼，法院在什麼情況下支援國家的征地，下達拆遷命令呢？

　　此案是政府作出的城市開發規劃，它涉及一個重要概念，「國家徵用權（eminent domain）」。國家徵用權是英美法系中一個歷史悠久的概念，它是指政府實體為公共目的徵用私有財產尤其是土地，將其轉為公用，同時支付合理補償的權力。據說，這個概念源於17世紀法學家格勞修斯（Grotius）提出的「eminens dominium」一語。他認為，為了社會公眾的利益，國家擁有徵用或破壞某些私有財產的權力；但他同時認為，國家如此行事時，有義務補償物主因此而遭受的損失。在美國，國家徵用權必須受憲法第五修正案的制約，即必須對原主作出適當補償。憲法第五修正案承認國家保護私人財產權，徵用私人財產而不對原主作出適當賠償是違憲的。在這一前提下，任何財產如果有必要定為公用，就不能免於被徵用。美國國會不僅有權徵用任何私有土地，而且可以徵用州的土地，不管徵用是否會對該州的專案產生影響。

　　正因為國家保護私人財產權，所以「國家徵用權」概念是一項受到嚴格限制的權力。這一概念在法理上有兩個核心要件：「公用（public use）」和「合理賠償（just compensation）」。

　　從「合理賠償」來說，賣房本身有「價格」和「意願」兩方面。在征地中得到的賠償，即使作為「賣房價格」是「寬」的，但是論「意願」房主仍然是在作出犧牲。「合理補償」強調「合理」，在美國就是「公平市場價格」。國家徵用私地也不能隨意多給補償費，因為徵用開支用的是納稅人的錢。被徵用者如果認為徵用補償金（condemnation award）不合理的時候，可以告上法庭，尋求司法裁決，並且有權要求讓由普通民眾組成的陪審團來作出判決。

　　對征地的「公用」目的有懷疑，也可以走向法庭尋求仲裁。柯羅把官司打上法庭，就是對征地用途有疑問，這次征地是包括一部分商業區的經濟開發。她質疑這不符合「國家徵用權」中對「公用」的法律界定。

　　法庭判定符合「公用」和「合理賠償」這兩個條件的時候，可以下達拆遷命令。

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