如彗星劃過夜空(16)_林達

一六

　　因此，追究的是偽證行為本身，而不是偽證的內容是否重要。而克林頓總統的偽證行為，最終被事實揭露，導致國會對克林頓總統啟動彈劾程式。這是美國歷史上的第二次。

　　又經過半個月的爭論，一致認為，解決的方案是，不給絕對的行政否決權，而是給相對否決權，否決之後，國會還有一次再否決的機會。就是說，在議會立法後，總統可以行使否決權，表達自己的不滿。主人吩咐怎麼做，作為執行的管家，也有權說，這規矩我根本沒法執行。總統否決之後，議會若要再次通過，一半的多數就不夠了，就必須要2／3多數通過，才能壓倒總統否決權。這時，總統就必須執行了。這就是直到今天還在運行的做法。

　　行政、立法兩大分支，命定就是不斷地在「鬥法」。在此後實際的運作中，美國國會就有一些立法，被總統否決之後，永遠也休想達到2／3的強行通過票數。結果，他們就把總統不肯簽字的立法，和總統急著需要的立法捆在一起，算作同一個法案。總統按照規定，不能部分簽署立法。就是說，同一個法案，總統要簽就全簽，而不能局部否決其中的條款。迫使總統為了促成自己需要的立法，也就只好把自己不喜歡的立法也一起簽下來。這種法案在美國被稱為「豬肉桶」。反「豬肉桶」，也是今天美國政治改革的一個細節內容。

　　和行政分支相關的，還有一個任命和解雇的問題。總統雖然是最高行政官，有權任命他自己手下的行政內閣官員，各部部長、外交大使什麼的。可是，任命都必須得到參議院的通過。

　　可假如總統出大問題，又有誰有權力來解雇總統呢？最後他們決定，為了防止行政權力腐敗，如果總統有叛國、受賄等不軌行為，作為人民代表的國會有權彈劾。彈劾總統的程式，必須由較為草根層的眾議院以多數通過而啟動，由更為精英層的參議院模仿法庭形式展開審理，審理過程要由最高法院首席大法官主持。最後經過參議院的2／3多數通過，才能成功彈劾總統。

　　彈劾制的來源是英國，可是今天的英國已經廢除了這種制度。彈劾制在費城會議進入美國憲法，是他們擔心總統萬一要發展成皇帝、為所欲為的時候，國會可以合法地把他趕下臺。

　　可是，這也有危險的一面。美國總統由民眾普選，而不是從議會誕生，所以，占國會多數席位的政黨，和總統所屬的政黨，經常不是同一個黨。國會和總統有重大分歧不稀奇。假如國會沒有自製能力，那麼，彈劾制很可能被濫用，造成國會動輒趕總統下臺，政局就不穩定。

　　可是，在美國兩百多年的歷史上，國會只有兩次動用彈劾程式，而且都沒有成功。其中最出名的，就是我們都看到的幾年前對克林頓總統的彈劾案了。

　　「案情」你都已經很熟悉了。克林頓總統在執政期間有了婚外情，非常不巧的是由於其他案子，當時他正好面臨獨立檢察官的調查。於是，他在總統任期中的私人生活問題，被無孔不入的檢察官列入了司法調查範圍。最後，克林頓內外交困，在大陪審團面前、在誓言之下，面對自己的隱私問題，有了一次「誓言之下」的謊言。

　　美國法庭要求作證者發誓保證證詞都是實話。「誓言之下」的謊言，在美國就是「作偽證」，就是刑事重罪。因為證言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法證據任憑偽造，作偽證不受重罰，就根本談不上什麼司法公正了。

　　因此，追究的是偽證行為本身，而不是偽證的內容是否重要。而克林頓總統的偽證行為，最終被事實揭露，導致國會對克林頓總統啟動彈劾程式。這是美國歷史上的第二次。

　　現在，一切時過境遷。人們已淡忘了當年的那場大風波。克林頓總統也在正常任滿離職、回歸平淡之後，出版了他的回憶錄。回顧往事，他一方面表示了對個人行為的反省，一方面，卻憋著一口氣，在回憶錄中強烈抨擊了國會的彈劾運作本身，指責這是對立政黨在政治上的惡意炒作。

　　這也令我再次回想這個彈劾案的意義。最初引起我注意的，是國會在彈劾案當時的投票結果。在啟動彈劾的時候，就「偽證」本身來說，事實已經非常清楚，幾乎沒有什麼疑問。這是彈劾案啟動的依據。假如這是一個似有似無、模棱兩可的事情，相信彈劾案根本不會啟動。

　　所謂對總統的彈劾，是一個立法機構對行政首腦實施的類似司法審判的機制。審理過程是由最高法院首席大法官主持。參議員做出非常近似於陪審團的投票。但是，這是公開的投票，電視全程轉播。後果的差別是，彈劾成功的話，總統受到的處罰只是丟官，而不是判刑。

　　在這個彈劾案開始之後，我就一直有些疑惑，因為，按照它的程式，參議員們是對克林頓總統「是否作了偽證」，投出「事實與罪名相符」或者「不相符」的選擇票。根據當時公佈的確鑿證據，「偽證」幾乎已經是一個人皆盡知的事實。

　　通常來說，正因為參議院的投票是公開的，那麼，他們的態度，其實是在選民面前的一個亮相。我在想的是，假如依據對事實的判斷來投票的話，全票通過也不是什麼奇怪的事情。可是，彈劾沒有被通過，幾乎又是大家事先都已經預料到的結果。這裡的重要因素之一，是美國政壇面對從未料到的、已經走得十分尷尬的棋局，依據他們對憲法的理解，運用了他們政治實踐的智慧。

　　站在今天，我們回頭去看這個事件。一個總統犯下「偽證罪」，假如國會什麼都不做，聽之任之，這個國家的立國根本――法治，就形同兒戲了。因此即使在今天去看，彈劾程式的啟動，都不是過分的。對總統來說，彈劾啟動本身，已經是一個警戒或者說懲罰。但是，是否彈劾成功、廢黜總統，又是另一回事。

　　彈劾總統成功，美國歷史上還從來沒有發生過。追溯費城制憲會議的制度設置，最基本的出發點之一，是防止政府的行政、立法兩大分支失去平衡。最危險的事情，是一頭過大。也就是說，最怕的是總統可以輕易地合法解散國會，或者是動輒國會能夠合法地趕總統下臺。這樣的事情經常發生的話，說明政府的建制本身是失敗的。國家也就可能隨之動盪。

　　因此，在真的面臨是否彈劾的時候，議員們又是在非常謹慎地對待這個美國歷史上的先例。好在，彈劾本身並不是司法程式，而是一個類司法的國會投票。因此，參議員們有一定的法理上的迴旋餘地。畢竟克林頓不是賣國賊，事件是一個非常特殊的情況，慎重地對待彈劾，其實是慎重地對待兩大分支的平衡。

　　因此，雖然你可以說，一方面，這確實是兩百多年前，費城會議設計制度的成功。因為，憲法規定了，彈劾必須達到2／3的票數，方能成功。根據兩黨席位，當時在野的共和黨一方，還沒有占到2／3。

　　可是，從投票情況來看，參眾兩院的兩次投票，分別有20％和10％的共和黨參議員，投了否決票。也就是說，假設當年的費城制憲會議，定下彈劾不是以2／3、而是以超過一半的多數票為准，那麼，在這個共和黨占多數席位的參議院，對克林頓的彈劾仍然不會成功。因為在對手党中，也會產生相當比例的、以克制的態度，來對待可以名正言順、合法地把對方党總統趕下臺的機會。而當年定下眾議員以半數票啟動彈劾，參議員以2／3票實現彈劾這樣的比例，表現了制憲者保持政治穩定的智慧和技巧。

　　給你講著費城會議審慎對待兩大分支平衡的過程，我重提克林頓的故事，是讓你看到，一個憲法條文的精巧設置，固然重要。可是，它依然只是「紙面文章」。它需要執行者的自律，來完善制度實踐的另一半。

　　這一點，也是費城會議最擔心的地方。因為他們知道，要使一部憲法在13個主權州的聯合體、在一個複雜的移民國家正常運作，大半的成功，不是紙上的制度構築，而是在今後的實踐操作。

　　他們知道，每天，一船船的移民還在到來。他們知道，貧困的美國人正懷抱著希望，興致勃勃地向西部開發挺進，在日日開拓擴大美國的疆界。他們因此在討論著新的州如何加入美國的憲法條款。他們在預料一個迅速成長的美國。可是，他們仍然無法料到，美國今天會是這樣的規模。因此，他們一邊在起草憲法，為管理美國打下基礎，一邊又很悲觀，其中一位代表的想法很典型，他說，「我們的憲法能有20年的正常運作，就算很不錯了。」

　　結果是，這個憲法成功地運作了200年，仍然保持著生命力。

　　好了，下次再把費城制憲的故事聊下去。

　　祝好！

　　林達

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