如彗星劃過夜空(15)_林達

一五

　　佛蘭克林是東道主賓夕法尼亞的代表，已經81歲，正生著痛風病。他是當地人，就住在兩條街以外的地方。我們曾經去參觀過他的家，樓下就是他自己開的印刷廠。他每天坐著特製的轎子來開會。他多年在歐洲擔任外交工作，是當時美國罕見的具有國際聲譽的人。在這個分歧重重的大會上，佛蘭克林以他獨有的智慧、名望，總是在關鍵時刻起著「和稀泥」的作用。

　　可佛蘭克林也反對單一元首制，他認為單一元首制風險太大，一方面是要防止這位元首自我膨脹，再有，萬一他生病、去世了又怎麼辦？缺任期間，誰來管行政？

　　佛蘭克林年事已高，但是腦子很清楚。他經常是寫好了發言稿，讓威爾遜代讀。他也不贊成給總統發薪水。他認為，不管行政長官是一人還是多人，都不應該有薪水，因為人都會受野心和貪欲的誘惑，開了這個口子，他就會利用權力給自己長薪水。他說，英國的高官就是沒有薪水的，賓夕法尼亞的教友派也是這樣，把擔任公職看成榮譽，榮譽重於酬勞。從這裡，你也可以看到美國民主政體的歐洲傳統。它自然地從上層精英向下逐步擴展。一開始人們都認為，參政者不會來自底層，不會有養家口的問題。

　　在制憲會議上，對於行政、立法、司法這三權，要平衡和制約。從理論追溯的話，原則在古代就有了，可是具體怎麼做？其中討論得最多的，還是立法者和執行者，就是立法和行政的關係。原則上，是立法的一方定規則，身份上是主人，總統照規則做，就是個管家。原則是這樣，事實上卻並不那麼簡單。

　　在當時的歐洲，民主在漸進中，就是從國王大權獨攬，到漸漸產生立法議會。立法議會本身，又是從貴族獨佔議席，到作為平民的上層紳士和商人逐漸分占席位。然後，是君權漸弱而立法議會漸強。直到美國的制憲會議時，歐洲那頭的民主演進，還在君權和議會爭高低、求平衡的階段。這樣的演進是利益分配的過程，一頭覺得不合算了，就會有擺脫對方的念頭冒出來。

　　例如在法國，它的議會是所謂三級會議，出現的年頭並不晚，也就是說，就漸進改革的「起步」來說，它並不落後於英國。只是，路易十三的攝政王一強，就把議會給停了。如此打破權力結構的平衡，在英國也屢次上演，只是英國沒有像法國那樣，出現議會中斷160年，也就是政治改革中斷160年的糟糕局面。

　　在北美殖民時期，作為行政分支的總督與議會之間，從來沒有過歐洲本土那樣兵戎相見的血腥衝突，可是，議會和總督不一致的時候，「法律和秩序」最終得由總督說了算。爭議還是靠一邊壓倒另一邊來解決，權力偏大的一頭，經常是總督。

　　這些經驗，使得美國的國父們看到，行政分支，似乎總是隱含著很深的皇帝、總督的歷史根源和專權傾向。自然漸進的制度改革，就是專權者逐步向民間讓權。在一個民主制度下，議會的立法，也不可能有許多執行細則。這些細則往往是留給行政分支制定的。行政這個管家在執行過程中，有相當大的權力膨脹的餘地。再說，行政一頭是具體操作，對大展宏圖自有一套看法，卻必須受到議會的約束。事實上，也常常有這樣的事發生，就是行政明明覺得自己是對的，議會是錯的，卻說服不了議會。這種權力制約的機制，也會演變成降低工作效率的牽扯。行政一方幹著幹著，受不了約束，心生「踢開議會」的想法，這是很容易發生的「正常情況」。

　　這使得他們對總統很不放心。最後經過充分的辯論，權衡利弊，好不容易才通過了單一元首制，也就是今天美國的總統制。

　　不僅是總統讓他們不放心。北美的形勢，也使得他們對所謂代表人民利益的立法議會一頭，同樣充滿警惕。在美國這一段各州的共和制實踐中，他們看到，一些州裡因欠債者占上風，就通過立法緩償（stay law）；不想還債，就立法迫使債主接受貶值的紙幣（tender law）。所以立法機構的權力膨脹，也同樣危險，因為他們可能既損害了自己的長遠利益，也忽略了少數人的死活。

　　再三平衡之後，他們做出的選擇，是讓這兩個分支盡可能沒有牽扯。在來源上，不是由國會推出總統，而是國會、總統都分別由各州選出。在決策上，他們相互制約。總統雖然可以提出議案，但必須由議會超過一半的多數通過才能立法。

　　那麼，假如總統不同意國會的立法，又怎麼辦？他能不能有否決權？佛蘭克林根據賓夕法尼亞的經驗，認為行政否決權不好。因為在殖民時期，總督就有否決權，這往往成為總督敲詐州議會的手段：不同總督講好條件，議會的立法馬上就會被他否決掉。他們在權衡，如果總統沒有否決權，行政長官可能淪為傀儡；可是，如果有了行政否決權，行政長官又會不會權力膨脹？

　　又經過半個月的爭論，一致認為，解決的方案是，不給絕對的行政否決權，而是給相對否決權，否決之後，國會還有一次再否決的機會。就是說，在議會立法後，總統可以行使否決權，表達自己的不滿。主人吩咐怎麼做，作為執行的管家，也有權說，這規矩我根本沒法執行。總統否決之後，議會若要再次通過，一半的多數就不夠了，就必須要2／3多數通過，才能壓倒總統否決權。這時，總統就必須執行了。這就是直到今天還在運行的做法。

　　行政、立法兩大分支，命定就是不斷地在「鬥法」。在此後實際的運作中，美國國會就有一些立法，被總統否決之後，永遠也休想達到2／3的強行通過票數。結果，他們就把總統不肯簽字的立法，和總統急著需要的立法捆在一起，算作同一個法案。總統按照規定，不能部分簽署立法。就是說，同一個法案，總統要簽就全簽，而不能局部否決其中的條款。迫使總統為了促成自己需要的立法，也就只好把自己不喜歡的立法也一起簽下來。這種法案在美國被稱為「豬肉桶」。反「豬肉桶」，也是今天美國政治改革的一個細節內容。

　　和行政分支相關的，還有一個任命和解雇的問題。總統雖然是最高行政官，有權任命他自己手下的行政內閣官員，各部部長、外交大使什麼的。可是，任命都必須得到參議院的通過。

　　可假如總統出大問題，又有誰有權力來解雇總統呢？最後他們決定，為了防止行政權力腐敗，如果總統有叛國、受賄等不軌行為，作為人民代表的國會有權彈劾。彈劾總統的程式，必須由較為草根層的眾議院以多數通過而啟動，由更為精英層的參議院模仿法庭形式展開審理，審理過程要由最高法院首席大法官主持。最後經過參議院的2／3多數通過，才能成功彈劾總統。

　　彈劾制的來源是英國，可是今天的英國已經廢除了這種制度。彈劾制在費城會議進入美國憲法，是他們擔心總統萬一要發展成皇帝、為所欲為的時候，國會可以合法地把他趕下臺。

　　可是，這也有危險的一面。美國總統由民眾普選，而不是從議會誕生，所以，占國會多數席位的政黨，和總統所屬的政黨，經常不是同一個黨。國會和總統有重大分歧不稀奇。假如國會沒有自製能力，那麼，彈劾制很可能被濫用，造成國會動輒趕總統下臺，政局就不穩定。

　　可是，在美國兩百多年的歷史上，國會只有兩次動用彈劾程式，而且都沒有成功。其中最出名的，就是我們都看到的幾年前對克林頓總統的彈劾案了。

　　「案情」你都已經很熟悉了。克林頓總統在執政期間有了婚外情，非常不巧的是由於其他案子，當時他正好面臨獨立檢察官的調查。於是，他在總統任期中的私人生活問題，被無孔不入的檢察官列入了司法調查範圍。最後，克林頓內外交困，在大陪審團面前、在誓言之下，面對自己的隱私問題，有了一次「誓言之下」的謊言。

　　美國法庭要求作證者發誓保證證詞都是實話。「誓言之下」的謊言，在美國就是「作偽證」，就是刑事重罪。因為證言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法證據任憑偽造，作偽證不受重罰，就根本談不上什麼司法公正了。

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