如彗星劃過夜空(14)_林達

一四

　　再舉個例子，你或許就能夠更容易地理解這個變化的震動烈度了。這個變化，相當於歐洲獨立的國家們，走向今天統一貨幣、沒有邊境、擁有憲法的歐盟。然後，再進一步，走向一個統一的「歐盟國家」，由歐盟政府直接管理全歐洲人民，而原來的國家政府，退為一個省政府的地位。在歐洲，這最後一步，在我們今天看來，還是難度大得幾乎不可能實現的事情。而「佛吉尼亞方案」，就是要一步完成這幾乎不可能的三級跳。

　　蘭道爾夫說完，全場一片寂靜。大家心中暗驚，卻並沒有真的跳起來。因為大家知道，根據會議規則，「佛吉尼亞方案」還只是一個建議。他們若有不同意見，還有的是時間和機會表達。

　　其實，「佛吉尼亞方案」只談聯邦政府的建立，卻一點沒提最棘手的州的主權問題。但是，方案中的「立法機構實行比例代表制」，已經觸痛了小州們。這是美國制憲會議中，最為敏感的議題。

　　代表們不追逐個人在聯邦政府的私人權力，可是，這並不意味著費城制憲會議就沒有利益之爭。他們是各州民眾的代表，代表了一方民眾的利益。民主並不是大公無私，民眾也不是「公」，不是抽象的人民，不是鐵板一塊。他們是一個個的個人，由不同個人利益的組合出現，所謂「地方利益」，就是其中最基本的一種。更何況，美國相對「中央」的「地方」，就是「主權州」。他們以前樣樣都自己說了算的，當然更重視聯邦政府增強之後，自己對「地方利益」還有多大的保護能力。

　　人們最開始理解的「民主制度」，都是簡單的「多數定規則」。對這個基本「民主原則」大家都沒有異議。既然這樣，應該很簡單。可是，美國的情況，偏偏連什麼是「多數」，都會成為難題。

　　你知道，論面積，今天的美國和中國差不多大，已經大得有50個州了。成立之初的美國要小得多，國土就是今天的東海岸，細細窄窄的，只有13個州。這些州來自于不同年代自然形成的英屬殖民地，大的大，小的小，很不整齊。這裡的大小還不僅是指面積，更是指人口的多寡。例如成立最早的殖民地佛吉尼亞，在1780年是74萬人口，而我們居住的佐治亞州，面積雖大，在那年只有56萬人，不到佛吉尼亞的1／10。算起來，基本上是三個大州，十個小州。

　　既然立法就是大家推選代表在國會定規則，這樣，要保護自己州的百姓利益，就是在未來的國會立法投票時，要有舉足輕重的分量。那麼，什麼是多數呢？國會若以「州」為單位元數目，大州一個代表，小州也一個代表。這樣，小州聯合起來，就可以輕易通過對小州有利的立法。小州就不會「人微言輕」。可是，這個「多數」只是「州數」的多數。以人口計算，「多數州」就可能還是「少數人」。大州覺得，民主的多數，當然以「人」為計數單位。否則，大州那麼多人，卻讓頂著「州」的大帽子的少數人定規則管理，還算什麼「民主」？

　　這在今天歐盟成立的過程中，我們都可以看到和體會到，有英法德這樣的大國在，小國們何以放心自己的未來？

　　這就是世界上第一個民主制國家，面對「多數決定」時，從自然冒出來的「大州小州」議題中，凸現的此後將會不斷遇到的「少數」的擔憂。顯然，瞭解民主制度這個基本原則的人，誰也不想在社會中，成為利益被忽略的「少數」。一開始，問題就出來了：少數也應該有他們的生存權利和合法利益。他們怎麼保護自己？

　　在當時，有各種各樣的「少數」的問題存在。而在初生的美國，最先提出的問題是「少數州的地方利益」。各州都要避免成為被忽略、被多數吞噬的少數。所以，小州的方法，是堅持「未來的國會，必須一州一票」，避免自己變成「少數」。小州雖小，一聯合，就是有力的「多數」，這是依靠民主制度、以小變大的魔術。而提出第一個方案的佛吉尼亞，本身是個大州，自然會提出按人口計算的比例代表制，也是為避免在「一州一票」之下，大州變小，「變」成「少數」。

　　所以，對「比例代表制」反應最強烈的，就是小州特拉華。按照人口比例，佛吉尼亞要選出16個國會代表，特拉華才能攤上一個。按照總體人口計算的話，他們只占1／90。所以，在費城會議一開始宣讀各州對代表的任命書時，他們的任命書就非常特別。由於這個會議本身的表決，也有如何計數的問題。特拉華州議會有先見之明，在任命書上規定，假如費城會議上的投票，不是一州一票，而是要實行什麼「比例代表制」的話，「州」就不給這些代表授權，他們就可以馬上退出會議回家了。

　　好在，方案不是決議。大會的「委員會制」和「全體大會制」，又給所有的代表留下了充分討論、反復決議的空間。所以，雖然不同意，還可以商量。有著最大衝突的難題，一開始就先擱下了。

　　另一個最受質疑的問題，就是聯邦和現有的主權州的關係。按照麥迪森對「佛吉尼亞方案」的解釋，他認為，所謂聯邦制，就是以州為運作基礎的政府，而所謂國家制政府，則是直接統治民眾個人的政府。我剛才提到過，這個跨越對當時的美國，實在太大。大家馬上要問：國家制？州怎麼辦？其實問題後面是大家對「美國」本身的認同困難。

　　到底是國家制還是要聯邦制，其實是「要鬆散的『聯合國』，還是要美國」。這樣大的討論馬上會僵住。大會再次避開難題，先易後難。這種做法在這次會議上一再使用：僵住了就拐彎討論其他容易的條款，再僵住就再拐彎，等解決了容易的問題再回頭討論難的。所以，費城會議的討論，就像螺旋一樣一圈圈地轉著討論，直至最後全部議題都化解開來。

　　有時候，我們看來很容易的議題，都不那麼容易。例如，是不是要設立一個國家級的元首。按說，州有一個州長，國家也就該相應地設置一個行政長官，叫做總統，不是就完事了嗎？事實卻不那麼簡單，因為一個小地方有一個行政長官，感覺比較自然，而在當時的世界上，挑出不論哪個大國來，若是有個站在權力頂尖上的人，那肯定就是皇帝了。現在美國這個大國，在行政權力的頂端，站上個人，說是叫總統，怎麼看都叫人不放心。就讓他統治我們大家了嗎？憑什麼相信他不漸漸地變成皇帝？

　　費城制憲會議最根本的困擾，就是是否真的建立一個大政府。在大政府勢在必行之後，最大的憂慮，又是如何使得政府權力不變成專制。為了防止這一點，他們出過的方案，現在看來，都有些可笑。比如說，不讓總統沾錢――根本不給他發工資。這其實也是美國的一個傳統，當時除了一個州之外，都不給公職人員發工資。就是今天在一些美國小鎮上，鎮長都是義務的，反而是具體的工作人員有工資。因為鎮長工作量也不大，自己另外有一份謀生的職業，只是業餘當官，為居民服務。這和高薪養廉的思路恰恰相反。

　　另外，他們還提出過，設立三個並列的行政長官，就是相當於三個權力相等的總統，組成一個執政小組。這個想法其實還是在追尋古羅馬的遺跡，他們實在沒有同時代的民主大國可以參照。總之，按照佛蘭克林說過的那句著名的話，就是，我們知道第一個總統會是個好人，可是，誰知道後面會選出什麼傢伙來呢。而那個大家都知道的「第一個好人」華盛頓，正默默地坐在那兒，一聲不出。

　　這些今天看來並不複雜的問題，在兩百多年前，卻是很費推敲的困難的事。

　　賓夕法尼亞的詹姆斯·威爾遜起來主張單一元首。威爾遜出生在蘇格蘭，在蘇格蘭啟蒙思潮的大本營愛丁堡大學等三所大學接受教育，在美國宣佈獨立之前十年的1766年，當時才24歲的威爾遜，已經受聘於費城學院，任拉丁語教授。之後，他師從約翰·迪金遜，學成一位出色的律師，也是一位法學專家。美國歷史學家稱他為費城會議上最深刻的思想家和最精確的理論家。他也是當年《獨立宣言》的簽署人。他認為，行政長官辦事必須快、決斷，而這只有單一元首制做得到。

　　但是也有人反對。討論到後來，就連宣讀「佛吉尼亞方案」的蘭道爾夫，也改初衷，開始發言反對單一元首制，主張三元首制了。

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