如彗星劃過夜空(61)_林達

六一

　　只有理解了這種制度結構，才能理解美國內外政策的動態性質。美國的管理者是民主選舉出來的。可是，並不是說民主制度就不會犯錯誤。它一樣由人來決策和判斷，任何人的判斷決策都有可能出錯。但是這個制度不容易惡意地堅持錯誤。自私和私利擋不住對錯誤的糾正，因為這種糾正，不依賴於人，而依賴於制度。

　　這是不是說，美國政府的政策就沒有連續性、一貫性，就不可靠了呢？事實上，儘管美國每四年一次大選，大選之間還有一次中期選舉，總統和國會議員處於輪流大換班之中，但是從幾十年的時間尺度來比較，美國的內外政策，相比其他大國，卻是相對最穩定的。因為民眾價值觀的穩定，通過選舉表達出來，決定了美國政府政策的相對穩定。

　　麥克納馬拉在1967年對美國的越南政策產生疑惑的時候，回過頭去看，這個一貫自信的人眼前一團迷霧。美國對越南和印度支那的政策，必須追溯到「二戰」後期的杜魯門總統時期。杜魯門是民主黨的總統，接下來的艾森豪是共和黨的，再下來的甘迺迪又是民主黨的總統。詹森總統雖然是民主黨接了甘迺迪的班，但是甘迺迪兄弟倆和詹森政見不同是公開的秘密。麥克納馬拉覺得，有必要收集和保存幾十年來美國政府行政分支對越政策的資料，從而使得以後的決策者可以從中做出探究。

　　這樣做的必要性在於，事實上的決策過程往往和個人有關。比如一個主意是怎樣產生的，通過怎樣的管道和方式，得到權力中心的注意和重視，最終成為帶來後果的重大決定。這種細節反映了決策的真實過程，卻不會記錄在正式形成的官方檔裡，而只會留在個人的筆記、備忘錄、互相傳遞的紙條、通信和電話記錄裡。要反映和瞭解幾十年裡國家對越政策的決策過程，就必須及早把這些資料和正式文獻一起彙集起來。

　　這就是越戰歷史專題組的任務。麥克納馬拉明白，他下令做這件事很可能要弄巧成拙。專題組弄出來的東西，很可能暴露出他本人在對越政策制定過程中的失策和錯誤，使他自己面子上不好看。可是他還是啟動了這個項目，而且他只要求這個項目是「包羅萬象和客觀的」，此外不再對這個項目進行干涉。事實上，他一次也沒有和專題組的負責人蓋爾勃見面，儘管他們就在一個樓裡辦公。正是這一點，表現出麥克納馬拉作為一個政界人物的責任心和歷史感。他不以自己個人的形象為重。他知道，你可以有機會在歷史舞臺上表演，但是你不能篡改歷史。同時，作為一個主要決策人之一，麥克納馬拉建立這樣的研究項目，也反映了在大的世界新局勢面前，一個身處高位的人之局限和困惑。至少，對於他來說，他不是有意傲慢和要做錯事。只是處理如此一個混亂紛雜而又危險的世界局勢，超過了他的能力。

　　這個越戰歷史專題組，原計劃只是找五六個人，在本職工作之餘，用三個月的時間收集匯總資料。一旦開始，才知道工作量巨大，遠遠超過了原計劃。國防部和負責外交的國務院各部門，所有人都表現得十分合作，調集資料只要一聲令下，沒有人表示異議的。這個工作最終動員了幾十個優秀工作人員，用了將近兩年的時間。

　　一直到1969年6月，越戰歷史專題組才搞出了它的最終報告，總共7000頁的文件，彙編成洋洋大觀的47卷。這就是後來被稱為「五角大樓檔」的越戰歷史文件。

　　對於美國政府中始終關注越南和印度支那問題的專家，特別是對政府的對越政策抱懷疑態度的人來說，雖然這套檔中並沒有什麼特別出乎意料的新材料，但是卻證實了，人們長期以來對美國政府在這個問題上決策的懷疑、批評，是有一定道理的。

　　這套檔揭示了美國對越政策的起源，它是怎樣演變的。從檔中可以看出，早在「二戰」將近結束的時候，杜魯門主政的白宮就忽視了胡志明要求美國支持的呼籲，轉而支持南越的吳庭豔。從艾森豪到甘迺迪，一脈相承地向南越派出「軍事顧問」。檔展示了30年中對越政策中的重大事件，比如「東京灣決議」是怎樣發生的，美國怎樣走上了戰爭升級的道路。

　　為什麼從杜魯門到詹森的幾屆總統，有民主黨的也有共和黨的，會走這樣一條路呢？他們腦子裡在想些什麼，使得他們在越南戰爭問題上如此行為？這套檔第一次明確地揭示了美國政府官員們當時的恐懼，這就是所謂的「多米諾骨牌理論」：他們擔心，如果南越倒臺投向蘇聯陣營，就會產生連鎖反應，所有印度支那國家，乃至所有東南亞國家，都會一個一個地變色，並且擴展到其他地方，冷戰雙方力量的對比就會有大的改變。

　　和外界的想像不一樣的是，越戰檔顯示，事實上，美國中央情報局曾經一次又一次地告訴歷屆總統，所謂的多米諾骨牌理論是站不住腳的，不必如此緊張。而且，中央情報局還一再地告誡總統，即使美國在越南有動兵的理由，如此動法也是註定無效的。中央情報局很早就明白，美國應該撤出越南。這種聲音，卻被歷屆總統們當做一般的反戰聲音而忽略了。歷屆主政者，先讓自己相信：我們在越南做的是對的，然後再去把這樣的結論推銷給民眾。

　　五角大樓檔還展示了「二戰」後美國行政分支和國會的關係，在戰爭權力問題上的一個明顯轉變。美國憲法規定，只有國會有權對外宣戰，白宮和五角大樓只是執行機構，戰爭的開關是在國會手裡。兩次世界大戰，都是國會宣佈參戰以後，美國才正式派出軍隊的。

　　五角大樓檔顯示，一直到艾森豪總統，還是恪守這一戒律的。艾森豪認為，白宮和國防部如果想向海外派出軍隊參與戰爭，則先必須得到國會的授權。所以，一直到艾森豪主政，五角大樓派到南越去的，還是數量有限的「軍事顧問」。可是，後來的甘迺迪和詹森總統，在這個重大問題上搞的是陽奉陰違，以向海外派出士兵不需國會批准為理由，逐漸「戰爭升級」，把對越政策搞成了未經國會宣戰的事實上違憲的戰爭。這一破例，是越南戰爭留下來至今仍有後患的遺產。

　　對於美國政界來說，五角大樓檔和其他正式官方檔不同的價值在於，它收集了大量主事官員個人的筆記、會議記錄、電話記錄、備忘錄等「個人文件」，從而反映了幾十年來國家重大決策形成的細節過程。人的弱點、由人組成的政府的弱點，均暴露無遺。五角大樓檔實際上描繪了在白宮和國防部裡已經形成的一種僵死的官僚主義文化氛圍。一個聲氣相投的小圈子互相庇護、互相呼應，控制了決策過程。反對的聲音、正常的理性和常識往往受到壓抑。糾錯機制長期來功能不良，而主要負責人故意地忽略了這個問題。

　　聯邦參議員Mike Gravel後來指出：「五角大樓檔告訴了我們一些以往被故意隱瞞和歪曲的事實。五角大樓檔證實，我們在過去的1/4世紀裡，已經創造了一種新的文化，一種用保密作為盾牌的脫離美國人民影響的國家安全文化。五角大樓檔證實，我們原來為保衛這個國家而設立的政府官僚機構，現在已經失控。」

　　1969年6月，越戰歷史專題組兩年的心血終於印成裝訂，一共只印了15套，全部編號，列為最高機密級別。這時發起這個項目的國防部長麥克納馬拉已經離任，當他的世界銀行總裁去了，但是由於他是這個專案的建立者，對這15套檔的用途還有發言權。在任的助理國防部長打電話給麥克納馬拉，定下了這15套文件的去向。兩套送往國家檔案館，為甘迺迪圖書館和詹森圖書館將來收藏。兩套送往國務院。編號為一號的那一套，送給麥克納馬拉。他的一個密友後來說，麥克納馬拉從來沒有讀過這套檔，因為「他受不了」。

　　其中有兩套送往著名的民間智囊機構蘭德公司，其中一套送往它在加州聖莫尼卡的總部，另一套送往它在首都華盛頓的分部。國防部高層之所以要送這兩套絕密的檔給一個民間智囊公司，不僅因為這是久負盛名的、為美國政府出謀劃策的思想庫，還因為國防部高官知道，在龐大的官僚系統裡，官員輪換，人來人往，重要檔往往會淹沒在公文往來之中，丟在角落裡積灰塵，到用的時候卻誰也不知在什麼地方。而民間公司反而比較穩定，萬一要用這套文件的時候，還不如去那兒要。當然，這種民間公司對於保密的規定，也是一樣要遵守的。

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