歷史深處的憂慮(19)_林達

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　　美國除了權力的橫向分割，憲法還把國家政府的權力從豎向切成三條。這是你早就知道的「三權分立」，也就是立法，行政，和司法的絕對獨立。你知道，孟德斯鳩對三權分立有過系統的論述。美國在實行三權分立的時候，做得特別徹底。憲法的這樣一種設計，就是為了防止其中某一分支的權力過大。因此，總是使得每一個分支的行動都必須受到其它分支的檢驗。比如說，國會作為立法機構通過了一個法案，總統作為行政機構可以表示不同意，並且行使他的否決權，國會如果堅持，就必須達到三分之二的票數才能立這個法。相反，總統提出的法案，也必須經過國會的投票，國會可以通過，也可以反對。而作為司法部分的最高法院，有權對總統和國會提出的任何法案進行審查，然後，它不僅有對法案的解釋權，而且，有宣佈這些法案是否違反憲法的權力。但是，最高法院本身又沒有提出法案和立法的權力。這三個權力分支機搆的這種狀態，就是權力的平衡和制約。

　　以上談到的是主要的制約方式，實際上還有許多其它的制約。比如美國國會就有權在充足理由的前提下，彈劾總統和大法官。沒有一個人是選上就可以吃上定心丸的，就是在任期內，也不是一定保險的，國會議員也是一樣。國會有專門設立的道德委員會。今年，美國國會的聯邦預算委員會主席就因為性醜聞，受到道德委員會的追查，最後被迫辭職的。總統的一舉一動也在民眾的監督之下。克林頓總統有一隻叫「襪子」的貓，這只「第一貓」受到許多美國人的喜愛，就有大量的人給「襪子」寫信。美國總統由於是全民直選出來的，所以，歷屆總統都很注意和普通民眾的關係。「襪子」當然最好是能給喜歡它的人寫回信。由於回信的任務實在太重，白宮就專門有一個人是為「襪子」寫回信的。結果，白宮這一舉動馬上受到了譴責，說「襪子」是總統家的私貓，怎麼可以讓一個拿納稅人的錢的公職人員為他回信。

　　國會議員對於所有重大問題的立場，更是在美國民眾的監督之下。美國國會的聽證，除了一些外交國防秘密之外，一般都是公開的。而且，它對於各種問題的投票情況也是公開的。就是每一個議員對各種議題，投的是贊成票還是反對票，都不能瞞著他的選民。國會議員們在國會發表的講話，法律規定美國老百姓都有權向國會索取。另外，整個聽證過程都由一個專門的電視頻道現場轉播。我們剛來的時候，發現這個頻道很奇怪，常常在很晚的時候還在播國會聽證，由於已是下班時間，國會議員們也都下班了，除了主持人和書記員幾乎沒有什麼人聽，一個議會大廳裡空空蕩蕩的，那發言的議員照樣在那裡滔滔不絕。這是因為重大議題排滿了白天的議事日程，如果議員對各類問題還有意見要發表，就只能排在晚上。但是，他並不是在白說，除了有記錄在案，他的選民也可以在電視裡知道他的態度。

　　當然，聽起來是很理想化的藍圖，在要付諸實行的時候也不是一帆風順的。就說美國在討論憲法的時候，就遇到怎樣確定各州代表的人數問題。在國會中代表一個州的議員的多寡，當然直接影響到投票爭取該州利益的成敗。在美國，當時大州和小州人數相差很大，如果按照人口比例決定議員的人數，小州的利益得不到體現；如果平均分攤，每州不論人數多寡都是一樣的名額，大州又覺得吃虧了。一開始也是爭執不休，最後他們終於達到妥協，同意美國的國會採取這樣一種形式：它的眾議院以人口比例確定議員的數量，而它的參議院則不論州的大小，每州兩名議員，以確認小州的利益也有保障。達成這樣的妥協是很不容易的，美國歷史把它稱為「偉大的妥協」。

　　在人類歷史上，人們很習慣把一種勝利冠以「偉大」，卻很少把一個妥協加上這樣的形容詞，但是美國人真是非常感激他們前輩的這一次妥協，這種妥協是需要高度的理性精神，智慧和道德力量的。他們達成妥協，才有了美國憲法和實行憲法的可能性，你不能不稱它是一個了不起的歷史進步。這樣的進步正是從妥協開始的。真正的歷史進步往往始於妥協，如果互不妥協，可以使歷史也隨之一起僵持很多年。如果一方以強力壓服另一方，從長遠的歷史角度來看，未必就是一種真正的歷史進步。

　　美國憲法的文本，200多年來沒有作過一字修改，它的基本內容非常穩定。它所增加的內容都是以「修正案」的形式補充進去的，權利法案就是整個憲法修正案的前十條。對於修正案的增加美國國會也非常謹慎。從1789年以來，儘管曾經有三千多條修正案被提出，但是，至今為止，美國國會只通過了26條憲法修正案。

　　如果你要真正瞭解美國，還有很重要的一點，就是理解美國是個非常鬆散的國家。你有時候會發現它有許多相互矛盾提法和做法，這是因為它分權的結果。當初建立這個制度的人，就是要達到這樣一個「沒有一個人可以自己說了算」的效果。美國人大概除了保護憲法是一致的，別的幾乎沒有什麼目標是一致的。所以在外交上，美國也常常表現得變化和矛盾，因為美國的民眾在變化，總統和國會也常有不同意見。美國國會要通過什麼決議，總統是根本管不了的。

　　美國總統自己也經常必須發出一些「言不由衷」的表態。為什麼這樣說呢？因為在很多情況下，他必須說一些美國民眾認為他必須「表態」的話，否則他就太得罪選民，這是很危險的。比如說，你知道有一個美國青少年在新加坡探親時違法，被當地法院判「打屁股」。瞭解下來這種刑罰出手很重，會留下終生不退的傷痕，受刑時也很痛苦。由於這個闖了禍的傢伙還不是成年人，這種判決對於美國文化也實在太離譜，因此，有大量的美國人對這種判決不能接受。

　　於是克林頓總統也因此向新加坡政府提出改變判決的要求。當時，我問我的好朋友邁克是什麼看法，他聰明的眼睛裡露出笑意，反問道，「林達，你如果在美國犯了罪，美國法律會因為你是一個外國人而對你另眼相看嗎？」我說這當然不會。「那麼，我們的總統憑什麼要新加坡法律對一個美國人區別對待呢？」這個邏輯是很簡單，那麼，是克林頓總統不懂這個道理嗎？你可別忘了，他是律師出身。可是他自己再怎麼想都沒用，他只能去表這個態，別無選擇，他必須在選民面前交代得過去。

　　在美國，總統是總統，國會是國會，總統不邀請，國會的議長也不能自己就跑到白宮去。總統接受國會邀請去國會大廈發表一場演說，也是難得發生的事情。總統有總統的意見，國會有國會的意見，總統四年選一次，眾議員兩年選一次，參議員六年選一次，輪著大換班。不同的總統有不同的意見，不同組合的國會也有不同的意見，不要說什麼對外政策，對內一個預算方案談不攏，政府照樣關門。

　　相信今年美國的「政府關門」，你也一定馬上就知道了。因為它的駐外使館和領事館全都不發簽證了。政府是一個執行機構，它的運作需要錢。但是，支出的預算方案，也要經過上面提到的這樣一個互相制約的批准程式。如果總統不同意國會的預算，國會也不同意總統的白宮提出的預算，麻煩就開始了。如果國會能以三分之二的票數強行通過，總統也只好按著國會預算用錢，可是這一次，國會又無法弄到三分之二的贊成票，於是就造成了僵持。僵持階段政府拿不到錢，於是，除了萬分必要的政府機構之外，其餘的就都關掉了。關門時期剛好遇上耶誕節，白宮的聖誕樹，國家不管付電費了，總統得用自己的薪水來照管這棵「天下第一樹」。不管這對於另一個國家看起來是多麼荒唐的事情，對於美國就是在正常範圍之內，當任的總統再要面子也沒有辦法。

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