肯尼迪(70)_西奧多·索倫森

七〇

　　§1963年的賦稅法案

　　然而，這篇單調的演說，以及前面提到的6月7日新聞發佈會開始時發表的關於賦稅問題的聲明，為歷來最大膽、最有影響的國內經濟措施之———1963年減稅一百億美元的法案——奠定了基礎。通常減稅總是在三種場合下實行的：預算盈餘、開支縮減或經濟衰退。這次減稅是在沒有碰到或者甚至沒有預示即將會發生上述任何一種情況時提出來的。宣稱這個法案僅僅是肯尼迪總統想出來作為對財政隱士們的一個挑戰，或者說這次為保持經濟繼續發展的大幅度減稅早就放在他的1963年計劃之中，這都是合適的，但是實際情況卻並非這樣有計劃性。

　　這項法案的起源可以追溯到總統就職前的賦稅研究小組。它是由當選總統委任、由斯坦尼·薩裡教授領導的，薩裡後來是財政部副部長。那份報告同1961年4月總統關於賦稅的一個全面的諮文一樣，提出了一個簡略的關於徹底和長期的賦稅改革法案，這個法案將用堵塞漏洞的辦法來擴大徵稅的基點，並廢除對少數人有利的不公平條例，從而使所有人都可以享有較低的稅率。這是一個賦稅改革法案，不是一個減稅法案。

　　雖然薩裡和狄龍都同意，賦稅改革將使低稅率也可以征得同樣數額的歲入，而且只有在增加這種「甜頭」的情況下，才有助於使稅收改革法案獲得通過，但是當時卻沒有提到或者打算降低政府的淨收入。事實上，總統還公開強調，鑒於「預算問題那麼棘手……我們不可能在這樣關鍵的時刻實行減稅。」他打算在1962年1月提出這個法案，使國會在1961年能夠集中力量研究那個「小」的賦稅法案。這個法案目的在於促進經濟發展和國際收支平衡，同時又不使國家收入受到損失。他打算在預算盈餘這種不大可能出現的情況下，既實行減稅又減少債務。

　　但那個「小」法案直到1962年後期才獲得通過，這使得在第二年1月之前不可能提出一個規模較大、爭議較多的賦稅改革法案來。同時，總統拒絕了沃爾特·赫勒所主張的在1961年春天和1962年夏天實行暫時減稅的辦法。但是總統一面拒絕了這種建議——特別是在他聽取了反對在1961年柏林危機時暫時增稅的議論以後——一面還是考慮了赫勒最愛提出的一個題目，即關於戰時為防止通貨膨脹而制訂的聯邦稅率問題。實行這種稅率，使國家在經濟恢復時期吸收了那麼多的錢，以致使經濟充分增長所必要的私人資金枯竭了。赫勒想以暫時減稅作為長期減稅的先屍。

　　在1962年春末舉行的兩次關鍵性會議之間——第一次正好在股票市場行情下跌之後，第二次則正好在6月7日總統的記者招待會之前舉行的——道格拉斯·狄龍一方面知道赫勒的論據很有說服力，一方面又想打消暫時減稅計劃，以免妨礙1963年賦稅改革法案的通過，於是，他接受了應該給1963年法案規定一個純減稅額的觀點。在6月4日的一次講話中，他說，那些改革將會「全部或部分」抵消1963年法案中的減稅規定。但是在我們6月6日的會議上，這句話卻變成了「部分」抵消——這並不是因為他仍然主張大幅度地減稅，而是因為他認為一個少量的純減稅將會有助於稅收改革法案的通過。

　　為了在出現市場行情下跌和經濟呆滯情況之後，試圖提高全國的信心並試圖應付公眾要求在那年夏天減稅的壓力，於是次日總統在記者招待會上回顧經濟情況的同時，提到了一個近乎隱蔽的諾言：

　　第三，一個全面的賦稅改革法案……將提出來，要求下屆
　　國會通過，並于明年1月1日生效。這是一項對個人和公司
　　所得稅率的全面削減，這個稅率將不會被其他改革完全抵消
　　——換句話說，這就是一次純減稅。

　　這裡強調的仍然是賦稅改革，但是也已作出了保證。8月間關於經濟問題的「爐邊談話」稍稍突出地談到了減稅問題，但沒有涉及更多的細節：「對公司和個人的所得稅實行全面的徹底的削減……這項創造性的減稅將會提供更多的就業機會和收入，而最終將會為國家提供更多的歲入。」談話還引用了赫勒的理論：「我們現在的賦稅制度對經濟復興和經濟增長是一塊緯腳石，它嚴重地腐蝕著每一個納稅人和消費者的購買力。」

　　然而，總統對於減稅還是不夠熱情，如果不是對此抱懷疑態度的話。他仍然從1963年改革賦稅的角度而不是從實行減稅的角度來考慮問題。他對數字並沒有作出任何承諾。在中期選舉期間。他幾乎沒有提到減稅。而且，在政府內部和顧問之間，分歧還是很深的。某些經濟學家主張摒棄所有的賦稅改革，因為在這個問題上爭議過多會使減稅拖延不決。某些部門的領導人主張減得少一些，以避免削減他們的各項計劃在預算中的地位。有些人主張把減稅和賦稅改革分成為兩個獨立的法案。副總統認為防止石油枯竭的改革措施會不利於整個法案。還有各種爭議：減稅是否應包括公司在內，是否應除公司外其他都不包括在內，是否應將減稅過程延長到二、三年，還是立即全部實行，是否應集中減輕低收入階層的負擔，還是減輕高收入階層的負擔。

　　但是當這個法案首先在華盛頓，後來在棕櫚灘度假時期召開的年度計劃會議上最後擬定出來時，內部的爭論大部分都消失了。這是一個人人都有所獲、沒有人獲得一切的典型事例。大家都同意經濟需要繁榮，許多賦稅改革項目將有助於經濟的增長，而稅率的大幅度下降則是最好的改革。由於總統堅持不能超過艾森豪威爾政府的一百二十億美元的赤字，堅持「國內民事」開支必須降低，堅持預算決不能超過一千億美元而成為報紙的頭條新聞，因此，關於改變稅率、改革賦稅、制定預算和法定的負債限額等建議，都根據彼此之間的關係作了統籌的調整和修訂。他知道如果經濟增長的話，預算一定也會增加。但是他感到對我們的經濟增長來說，賦稅法案通過的問題比之他提出一個九百八十億美元還是一個一千億美元的開支預算問題要重要得多，而且一千億美元這一數字也太引人注目，應該予以避免。

　　然而，當這些協議達成時，總統由於專心致力於處理古巴導彈危機，整個秋天對賦稅法案幾乎仍然漠不關心。借助於他新制定的刺激投資的納稅辦法、繼續放寬信貸以及增長的公共開支等因素，使得最初引起賦稅問題討論的經濟衰退的烏雲消散了。股票市場的行情又在上升了。經濟的增長對提供足夠的就業機會來說，效果仍然太慢，但是據此還難以說服國會通過一個具有深遠影響的法案。

　　直到12月，總統才變得十分積極起來。這是由於他自己一篇講話的有力效果也對說服他起了作用。這篇講話旨在把基本稅和預算草案公諸於世，是向多數由共和黨企業主參加的一個保守團體——紐約經濟俱樂部——發表的。總統認識到，經濟已經重新開始增長，如果打算再利用任何反衰退的論點作為他提出賦稅法案的理由會顯得很勉強。他打算改變一種說法，說，「我們現行的賦稅制度加重了私人收入的負擔，妨礙了私人的首創精神……從而減少了私人投資、出力和甘冒風險等方面的財政上的推動力。」這聽起來像是胡佛的聲音，但實際上卻是赫勒的說法。

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